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Nemo tenetur se detegere e procedimento amministrativo: per la Consulta, la sanzione

di Carlo Bonzano

La Corte costituzionale ha affermato che il diritto al silenzio opera anche nei procedimenti amministrativi idonei a determinare l’applicazione di una sanzione “punitiva”. La questione risente delle difficoltà legate alla individuazione della matière pénale ed induce a riflettere sul delicato tema della determinazione delle garanzie sostanziali e processuali che debbono ritenersi operative. Si aprono nuovi scenari: l’interprete è chiamato ad individuare criteri che consentano di decifrare la complessa interazione di piani originata dal sistema multilivello delle fonti.

Nemo tenetur se detegere and administrative procedure: for the Constitutional Court, the 'punitive' sanction requires due process of law

The Constitutional Court has stated that the right to silence operates even in administrative proceedings apt to bring about the application of a ʻpunitiveʼ sanction. The issue reflects the difficulties linked to identifying the matière pénale and induces to ponder upon the delicate subject of determining which substantive and procedural guarantees must be regarded as operative. New scenarios open up: the interpreter is called to identify criteria which allow to decipher the complex interaction of planes arising from the multilevel system of sources.

Sommario:

La vicenda - La vis espansiva del diritto al silenzio nei procedimenti volti ad irrogare sanzioni punitive - "Matière pénale" e garanzie nella giurisprudenza CEDU - Il principio di graduabilità delle garanzie processuali - (Segue): La giurisprudenza europea sul diritto al silenzio - Il consolidamento di nuovi paradigmi nel diritto penale interno: l'estensione di garanzie riconosciute dalla CEDU e dalla Costituzione - (Segue): L'estensione di garanzie riconosciute dalla Costituzione in assenza di specifiche pronunce della CEDU - (Segue): La negazione di garanzie riconosciute dalla Costituzione ed esclusive della sanzione penale - (Segue): Ne bis in idem e doppio binario sanzionatorio: l’esigenza di un intervento del legislatore - Le "pregiudiziali" aperture della Consulta sulla tutela del diritto al silenzio. - Procedimento amministrativo e due process of law: uno scenario aperto e suggestivo - NOTE


La vicenda

Con l’ordinanza in commento, la Corte costituzionale è stata chiamata ad affrontare una questione di straordinaria rilevanza, sia per i molteplici profili ad essa sottesi, sia per le ricadute che potrebbero derivarne sul piano sistematico. Nell’ambito di un procedimento amministrativo per abuso di informazioni privilegiate, che vedeva svolgersi in parallelo anche un procedimento penale relativo alle medesime condotte, l’interessato, convocato dalla CONSOB per essere sottoposto ad audizione, dopo aver negato ripetutamente la propria disponibilità a presentarsi, una volta comparso, aveva rifiutato di rilasciare dichiarazioni [1]. Tale condotta, quale mancata ottemperanza nei termini alle richieste della CONSOB, aveva determinato l’irrogazione di una sanzione pecuniaria pari a 50.000 euro (art. 187-quienquiesdecies TUF). Investita del ricorso proposto dall’interessato, la Cassazione civile aveva sollevato un giudizio incidentale di fronte alla Consulta, ritenendo la disciplina impugnata lesiva del diritto al silenzio così come recepito dall’art. 24, comma 2 Cost., dall’art. 6 par. 1 della Convenzione europea (secondo l’esegesi che ne è stata prospettata dalla giurisprudenza sovranazionale), dal Patto internazionale sui diritti civili e politici e dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Ebbene, il Giudice delle leggi, pur ravvisando un contrasto [continua ..]

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La vis espansiva del diritto al silenzio nei procedimenti volti ad irrogare sanzioni punitive

Procedendo con ordine, occorre innanzitutto sottolineare come l’annotata ordinanza abbia tracciato direttrici di straordinaria rilevanza in tema di diritto al silenzio: da un lato, collocandosi in un filone ormai consolidato, la Corte costituzionale ha affermato che lo ius tacendi, pur non espressamente riconosciuto nella Carta fondamentale, costituisce un valore costituzionale in quanto corollario essenziale dell’inviolabilità del diritto di difesa ex art. 24, comma 2 Cost. [3]; da un altro lato, ha precisato che tale diritto deve ritenersi operante in tutti i procedimenti cui possa fare seguito l’applicazione di una sanzione sostanzialmente “punitiva”. É proprio quest’ultima affermazione a destare estremo interesse, giacché la Consulta ha preso una posizione netta sull’applicabilità al procedimento amministrativo quanto meno di una tra le principali garanzie tipiche del rito penale. Più precisamente, è dalla natura del procedimento che dipende l’am­piezza dello spettro dei diritti da riconoscere a chi vi è sottoposto; l’inquadramento ontologico, a sua volta, non è il frutto della qualificazione formale della procedura, bensì di un apprezzamento sostanziale che muove dal diritto inciso. Quest’ultimo si individua valutando il tipo di sanzione irrogata: ove essa abbia carattere “punitivo”, il procedimento deve [continua ..]

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"Matière pénale" e garanzie nella giurisprudenza CEDU

Come si è dianzi accennato, la decisione in esame costituisce il punto di arrivo di un percorso già intrapreso dalla stessa Consulta - nel dialogo con la Corte di Strasburgo - allorquando, con precedenti pronunce, aveva affermato che singole garanzie riconosciute nella materia penale dalla CEDU e dalla stessa Costituzione italiana si estendono anche alle sanzioni di natura punitiva. É noto che il presupposto di un simile approccio deve individuarsi nella consolidata giurisprudenza europea sulla nozione sostanziale di sanzione penale, basata sui parametri enucleati dalla sentenza Engel (c.d. Engel criteria) [4]: si è avvertita la necessità di scongiurare la c.d. truffa delle etichette, evitando che i vasti processi di decriminalizzazione, avviati dagli Stati aderenti fin dagli anni Sessanta del secolo scorso, potessero avere l’effetto di sottrarre gli illeciti, così depenalizzati, alle garanzie sostanziali assicurate dagli artt. 6 e 7 CEDU [5]. Ai fini dell’applicazione delle garanzie previste dalla Convenzione, sono infatti riconducibili alla materia penale tutte quelle sanzioni che, pur se non qualificate come penali dagli ordinamenti nazionali, sono rivolte alla generalità dei consociati; perseguono uno scopo non meramente risarcitorio, ma repressivo e preventivo; hanno una connotazione afflittiva, potendo raggiungere un rilevante grado di severità (da valutare prendendo in [continua ..]

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Il principio di graduabilità delle garanzie processuali

Giova rilevare, peraltro, che proprio in tema di tutele processuali, la Grande Camera ha fatto applicazione di un principio di equità alla luce del quale occorre di volta in volta modulare la garanzia in ragione della tipologia del procedimento e della fase dello stesso [18]. La dottrina ha colto in tale assunto la prospettazione di un duplice livello di garanzie: l’uno riservato al “nucleo duro” del diritto penale, l’al­tro a tutto ciò che deve essere considerato come “matière pénale” ai fini delle garanzie convenzionali, ma che sta fuori dal suddetto nucleo, sì da tollerare un certo grado di affievolimento di quelle stesse garanzie [19].

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(Segue): La giurisprudenza europea sul diritto al silenzio

Sta di fatto che, come sottolineato dall’ordinanza in commento, nella giurisprudenza europea esistono diversi precedenti specifici proprio sulla operatività della garanzia contro l’autoincriminazione nei procedimenti amministrativi [20]. La Consulta, in particolare, ha richiamato la sentenza J.B. c. Svizzera che aveva accertato la violazione dell’art. 6 CEDU in un caso in cui un soggetto, nei cui confronti era pendente un’indagine amministrativa relativa ad illeciti tributari, aveva reiteratamente omesso di rispondere alle richieste di chiarimenti formulate dall’autorità che stava conducendo l’indagine ed era stato punito per questa sua condotta con sanzioni pecuniarie [21]. Al riguardo era stata decisiva la rilevata natura “punitiva” delle sanzioni applicabili dall’autorità amministrativa alle violazioni tributarie oggetto dell’indagine: secondo la Corte europea, il diritto a non cooperare alla propria incolpazione e a non essere costretto a rendere dichiarazioni di natura confessoria, riconducibile all’art. 6 CEDU, comprende il diritto di chiunque sia sottoposto a un procedimento amministrativo, che potrebbe sfociare nella irrogazione di sanzioni di carattere “punitivo” nei propri confronti, a non essere obbligato a fornire risposte dalle quali potrebbe emergere la propria responsabilità, sotto minaccia di una sanzione in caso di inottemperanza. Dal canto [continua ..]

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Il consolidamento di nuovi paradigmi nel diritto penale interno: l'estensione di garanzie riconosciute dalla CEDU e dalla Costituzione

Così delineato il quadro giurisprudenziale di riferimento, occorre sottolineare come la Consulta si sia finora confrontata esclusivamente con l’applicabilità delle garanzie di tipo penale sostanziale alle sanzioni amministrative “punitive”, assumendo - a partire dal 2009 - una posizione volta ad estendere il presidio costituzionale e convenzionale [22]. Pur nel rispetto delle esigenze di sintesi che si impongono in questa sede, una rapida ricognizione delle principali pronunce sul tema, da un lato, appare funzionale a cogliere lo spunto logico-concettuale al quale la decisione è dichiaratamente ispirata, dall’altro lato, finisce per agevolare l’individuazione del punto di approdo verso il quale potrebbero orientarsi eventuali ulteriori arresti in materia processuale. In tal senso, viene innanzitutto in rilievo la giurisprudenza costituzionale che ha ritenuto applicabile al diritto sanzionatorio amministrativo il principio di irretroattività delle modifiche in peius (art. 25, comma 2, Cost.), interpretato anche alla luce delle statuizioni della Corte europea relative all’art. 7 CEDU [23]: se è vero che la sanzione penale si caratterizza sempre per la sua incidenza, attuale o potenziale, sul bene della libertà personale e che la pena possiede un connotato speciale di stigmatizzazione del­l’illecito sul piano etico-sociale, è altrettanto vero che [continua ..]

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(Segue): L'estensione di garanzie riconosciute dalla Costituzione in assenza di specifiche pronunce della CEDU

Altre decisioni della Corte hanno avuto ad oggetto la retroattività delle modifiche sanzionatorie in mitius, terreno reso più impervio dall’assenza di decisioni della Corte europea che abbiano ritenuto estensibile tale principio alle sanzioni amministrative. Sul punto sono due le pronunce costituzionali di rilevo. La prima, più risalente, ha avuto ad oggetto una questione di legittimità dell’art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, del quale il giudice a quo sospettava il contrasto con gli artt. 3 e 117, comma 1, Cost. (quest’ultimo in relazione agli artt. 6 e 7 CEDU) nella parte in cui non era prevista una regola generale di applicazione della legge successiva più favorevole agli autori degli illeciti amministrativi. Pro­prio l’ampiezza degli effetti di una eventuale declaratoria hanno indotto la Consulta ad affermare che l’accoglimento di una questione così generale avrebbe finito «per disattendere la necessità della preventiva valutazione della singola sanzione (qualificata “amministrativa” dal diritto interno) come “convenzionalmente penale”, alla luce dei cosiddetti criteri Engel» [28]. Senza contraddire tale dictum, la recente sentenza n. 63 del 2019 (pronunciata in relazione alle sanzioni per abuso di informazioni privilegiate) ha segnato un punto di svolta: la Consulta, dopo aver richiamato la propria [continua ..]

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(Segue): La negazione di garanzie riconosciute dalla Costituzione ed esclusive della sanzione penale

La questione si complica ove ci si cimenti con quella giurisprudenza costituzionale che si è posta il problema di specifiche garanzie riconosciute esclusivamente dalla Carta fondamentale - vale a dire non anche dalla Convenzione europea - valutandone l’applicabilità alle sanzioni punitive. Un simile approccio emerge per la prima volta nella sentenza n. 49 del 2015, relativa alla confisca urbanistica. Per il rimettente - che prospettava una lettura ampia della sentenza Corte e.d.u., Varvara c. Italia - una volta che la sanzione fosse stata considerata “penale” ai sensi degli Engel criteria, essa avrebbe subìto l’attrazione del diritto penale dello Stato aderente. Così, alle tutele sostanziali assicurate dall’art. 7 CEDU, si sarebbero aggiunte quelle previste dal diritto interno (nella specie, la riserva di competenza del giudice penale in ordine all’applicazione della misura a titolo di “pena”, e perciò solo unitamente alla pronuncia di condanna). Si sarebbe così operata una saldatura tra il concetto di sanzione penale a livello nazionale e quello a livello europeo. Si tratta, come noto, di un’impostazione che la Consulta ha fermamente disatteso: l’autonomia del­l’illecito amministrativo dal diritto penale tocca il più ampio grado di discrezionalità del legislatore nel configurare gli strumenti più efficaci per [continua ..]

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(Segue): Ne bis in idem e doppio binario sanzionatorio: l’esigenza di un intervento del legislatore

Un esame a parte merita la giurisprudenza costituzionale sul ne bis in idem: anche sul punto, al fine di valutare l’applicabilità di tale criterio - e, ancor prima, onde giungere ad individuare i parametri rilevanti per ritenere rispettato o violato il principio de quo - la Consulta aveva di nuovo preso le mosse dalla natura della sanzione irrogabile all’esito del procedimento amministrativo sull’idem factum. è interessante, infatti, precisare che la materia del ne bis in idem ha costituito nell’ordinamento interno, per così dire, il terreno di transizione per ricavare dall’ontologia della sanzione amministrativa l’applicabi­lità di effetti processuali. Si trattava, come è noto, di individuare correttamente l’ambito applicativo della preclusione nelle ipotesi di c.d. doppio binario sanzionatorio. In sintesi estrema, e come è noto, la questione trae origine dalla nota sentenza Grande Stevens contro Italia, che aveva affermato in maniera intransigente l’applicabilità del principio del ne bis in idem [35]. Successivamente, la sentenza A.B. contro Norvegia ha accolto una diversa impostazione, optando per una valutazione elastica improntata sul criterio della “stretta connessione” (sufficiently close connection in substance and time) e della proporzionalità della sanzione complessivamente [continua ..]

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Le "pregiudiziali" aperture della Consulta sulla tutela del diritto al silenzio.

Ebbene, l’ordinanza in epigrafe porta avanti la riflessione sul fronte delle garanzie processuali, con la piena consapevolezza della sofferta elaborazione concettuale cui si è dianzi fatto cenno [42]. Quanto ai parametri per l’esame preliminare sulla natura della sanzione, la Corte richiama la propria precedente giurisprudenza in materia di abuso di informazioni privilegiate, peraltro conforme a quanto ritenuto dalla stessa Corte di Giustizia [43]: da un lato, considerato l’elevato ammontare delle sanzioni previste in materia di abuso di informazioni privilegiate, vengono in rilevo le sentenze n. 63 del 2019 e n. 223 del 2018; dall’altro lato, manca un richiamo ex professo a quelle argomentazioni della stessa sentenza n. 63 del 2019 volte a valorizzare la finalità della misura in esame, non potendosi la sanzione pecuniaria de qua considerare come una misura meramente ripristinatoria dello status quo ante, né semplicemente votata alla prevenzione di nuovi illeciti. A tal proposito, è appena il caso di precisare che una valutazione teleologica della misura repressiva anche in ragione della tipologia di infrazione cui essa risulta correlata appare senz’altro illuminante nel sindacato sulla natura della sanzione (non a caso, essendo valorizzata, come si è accennato, anche dalla giurisprudenza europea). In effetti, la decisione in commento conclude nel senso che, a [continua ..]

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Procedimento amministrativo e due process of law: uno scenario aperto e suggestivo

Avendo valutato che, ove interpretata nel senso prospettato dal rimettente, la disciplina risulterebbe incompatibile con i parametri interni ed europei, la Consulta ha richiesto alla Corte di Giustizia un supporto esegetico volto ad adeguare alle garanzie stabilite dalla Carta di Nizza la norma sottoposta al vaglio di legittimità (con sospensione del relativo giudizio sino alla definizione di tale questione). Pare lecito immaginare che il Giudice adìto possa condividere il prospettato orientamento garantista, avvalorando la portata espansiva del diritto al silenzio anche nell’ambito di procedure che non comportano l’applicazione di sanzioni penali in senso stretto. Anche al verificarsi di tale ipotesi, tuttavia, le problematiche relative all’essenza del rito amministrativo non potrebbero tout-court dirsi risolte. Da un primo e più immediato angolo di osservazione, merita considerare come il sindacato sulla natura punitiva della sanzione e la valutazione dell’an e del quomodo di operatività delle garanzie di rito postulino un apprezzamento sostanziale, informato al principio di adeguatezza, anche in ragione della compatibilità della singola norma processuale di favore con le peculiarità del procedimento [47]. A ciò si aggiunga che, da un’ulteriore ed ancor più problematica prospettiva, il ragionamento, ove portato alle logiche conseguenze, [continua ..]

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NOTE

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