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I criteri di priorità nell´esercizio dell´azione penale. Verso quale modello processuale?

di Paolo Ferrua, Professore emerito di Procedura penale - Università degli Studi di Torino

La riforma allestita dalla commissione Lattanzi devolve al Parlamento l’individuazione dei criteri di priorità per l’esercizio dell’azione penale; opportunamente, perché quei criteri esprimono linee di politica criminale che competono ad organi rappresentativi come, appunto, il Parlamento, e non ad un ordine politicamente irresponsabile come la Magistratura. Non altrettanto felici le scelte delle Commissione nella ristrutturazione del processo, dove si provvede, con misure premiali, a disincentivare il dibattimento e la formazione della prova nel contraddittorio. Il processo accusatorio, già piuttosto in crisi, rischia così di entrare in agonia e, con esso, il ‘giusto processo’ scritto nella Costituzione, sulla quale finirebbe per abbattersi un gran discredito.

PAROLE CHIAVE: azione penale - processo accusatorio

Priority criteria for criminal prosecution. Which model of criminal trial are we moving towards?

The reform prepared by the Lattanzi Commission devolves to Parliament the identification of the criteria of priority for the exercise of the criminal action; properly, because those criteria express perspectives of criminal policy which are the responsibility of representative bodies such as, precisely, the Parliament, and not to a politically irresponsible order such as the Judiciary. However, the choices of the Lattanzi Commission concerning the restructuring of the criminal trial are not so convincing, where they discourage the debate and the formation of evidence in the adversarial criminal trial, by providing benefits or bonus measures. The accusatory trial, which is going through a crisis, faces then the risk of entering into a turmoil and, with it, also the ‘fair trial’, as recognised in the Italian Constitution, would end up being discredited.

Keywords: priority criteria - criminal prosecution - legal process

Sommario:

1. I criteri di priorità devoluti al Parlamento - 2. Condizioni di efficienza e condizioni di giustizia: la sorte del processo accusatorio - NOTE


1. I criteri di priorità devoluti al Parlamento

La lettera h) dell’art. 3 delle Proposte di emendamenti formulate dalla Commissione Lattanzi invita il legislatore delegato a «prevedere che il Parlamento determini periodicamente, anche sulla base di una relazione presentata dal Consiglio Superiore della Magistratura, i criteri generali necessari a garantire efficacia e uniformità nell’esercizio dell’azione penale e nella trattazione dei processi; prevedere che, nell’ambito dei criteri generali adottati dal Parlamento, gli uffici giudiziari, previa interlocuzione tra uffici requirenti e giudicanti, predispongano i criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale e nella trattazione dei processi, tenuto conto della specifica realtà criminale e territoriale, nonché del numero degli affari e delle risorse disponibili».

La disposizione innova opportunamente alla precedente formula del progetto Bonafede che devolveva interamente ed esclusivamente agli uffici del pubblico ministero l’individuazione dei criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale [1]. Singolare forma di suicidio con cui la legge, esautorandosi, rimetteva alle scelte discrezionali delle procure ciò che meno a loro competeva, ossia la definizione delle linee di politica criminale.

Non sarà sfuggito all’attento lettore come, nella nuova disposizione, ad essere devoluti al Parlamento non siano propriamente i ‘criteri di priorità’, ma «i criteri generali necessari a garantire efficacia e uniformità nell’esercizio dell’azione penale e nella trattazione dei processi»; di «criteri di priorità nel­l’eser­cizio dell’azione penale e nella trattazione dei processi» si parla con riguardo a quelli che, «nel­l’ambito dei criteri generali adottati dal Parlamento», sono predisposti dagli uffici giudiziari, «previa interlocuzione tra uffici requirenti e giudicanti […] tenuto conto della specifica realtà criminale e territoriale, nonché del numero degli affari e delle risorse disponibili». È una questione puramente terminologica, ma segnala la delicatezza con cui si è mossa la Commissione nell’evidente scopo di non urtare la suscettibilità degli uffici giudiziari, privati di quella competenza esclusiva che riservava loro il progetto Bonafede.

La cautela della Commissione non è, peraltro, valsa ad evitare la reazione di illustri esponenti degli uffici del pubblico ministero, pronti a denunciare il conflitto di tale scelta con il principio di obbligatorietà dell’azione penale. A questo riguardo occorre intendersi. Non v’è dubbio che nessuno avvertirebbe l’esigenza di introdurre criteri di priorità se il sistema fosse in grado di garantire una tempestiva risposta ad ogni notizia di reato; allo stesso modo in cui non si penserebbe a regolare le priorità di accesso al pronto soccorso o all’ospedale, se le risorse fossero tali da garantire a chiunque l’immediata prestazione del servizio.

Ma poiché così non è, e non essendo, d’altronde, pensabile che nella presa in carico delle notizie di reato si segua sistematicamente l’ordine neutro della data senza alcun riguardo alla gravità del reato, l’alternativa è se l’individuazione dei provvedimenti da trattare con priorità debba essere lasciata - di fatto o, come nel progetto Bonafede, su espressa delega legislativa - all’insindacabile discrezione della magistratura o affidata ad un organo rappresentativo e politicamente responsabile come il Parlamento.

Al riguardo non pare dubbio che la seconda soluzione si lasci preferire. In un fisiologico rapporto tra potere legislativo e giudiziario non compete a quest’ultimo, neppure su delega del legislatore, fissare criteri di priorità, per lo meno in un sistema dove i magistrati, reclutati per concorso, costituiscono un corpo politicamente irresponsabile, autonomo e indipendente da ogni altro potere. I criteri di priorità esprimono linee di politica criminale che si riflettono sulla persecuzione dei reati, ora accelerandola, ora ritardandola, e talvolta di fatto compromettendola; e simili direttive, a fronte del principio di legalità e di un processo ‘regolato dalla legge’ (art. 111 comma 1 Cost.), può dettarle solo il Parlamento [2].

Come solo il Parlamento può introdurre le fattispecie criminose, così solo il Parlamento può provvedere con una legge - suscettibile di controllo di costituzionalità - a fissare criteri di priorità ai fini del­l’esercizio dell’azione penale. Analogamente, come la magistratura non può dar vita a fattispecie penali di derivazione giurisprudenziale, per le medesime ragioni non può allestire criteri gerarchici che accelerino o decelerino l’accertamento dei reati. Non bisogna confondere i progetti semplicemente organizzativi, la cui elaborazione spetta alle procure, con i criteri di priorità che incidono sulla persecuzione dei reati, sino a comprometterla di fatto per i reati collocati nella fascia inferiore; se i primi esprimono una discrezionalità tecnica, i secondi ne implicano una politica che non si addice alla magistratura.

L’ideale sarebbe che i criteri di priorità agissero, nel rispetto dell’art. 112 Cost., come criteri regolativi, di razionalizzazione delle risposte al flusso delle notizie di reato, evitando di ridursi a strumenti puramente deflattivi, destinati ad avviare sui binari morti della prescrizione un buon numero di reati. Da questo punto di vista sarebbe auspicabile che, prima di introdurre nuove fattispecie criminose, il legislatore si chiedesse in quale misura il sistema sia realmente in grado di sanzionare i reati che si vanno moltiplicando; e soprattutto si prendesse atto che il penale deve iniziare solo dove si ritenga del tutto insufficiente, ai fini della riparazione dell’offesa, il risarcimento del danno o altre sanzioni civili o amministrative. Non è un buon metodo quello di proseguire in una dissennata politica di inflazione dei reati, salvo poi offrire all’imputato la possibilità di uscire dal processo con varie misure riparative. “Meno penale e più responsabilità civile, amministrativa e politica” è l’obiettivo verso cui, a mio avviso, ci si dovrebbe indirizzare. Purtroppo, la pan-penalizzazione risponde anche all’esigenza di appagare istanze punitive molto diffuse nella nostra società.

Resta il fatto che, se il legislatore non provvede a fissare i criteri di priorità, a introdurli è poi costretta - come, infatti, accade oggi - la magistratura; nel qual caso alla tensione con l’art. 112 Cost. si aggiunge l’esercizio da parte delle procure di una supplenza sul terreno della politica criminale che a loro non compete. Dunque, se una contraddizione deve rimanere tra realtà e ideale nell’esercizio dell’azione penale, è opportuno che ne assuma la piena responsabilità il legislatore; non foss’altro perché questo può indurlo a riflettere prima di proseguire in una scriteriata politica di crescente penalizzazione.

Da notare che la devoluzione al Parlamento dei criteri di priorità non confina la magistratura in un ruolo di mera esecutrice delle altrui direttive. Anzitutto, alle procure ben può essere offerta la possibilità di intervenire in funzione consultiva nel procedimento legislativo, fornendo dati sul carico penale e sulle risorse disponibili, avanzando proposte e suggerimenti. I pubblici ministeri continueranno, inoltre, a godere di una notevole discrezionalità nell’esercizio dell’azione penale, perché i criteri saranno necessariamente fissati con direttive generali, presumibilmente per categorie di reati in base all’in­ter­esse leso; all’interno delle quali saranno sempre gli uffici giudiziari ad individuare i reati a cui applicare le priorità [3].

Ovvio, infine, che i criteri di priorità, come definiti dalle direttive generali e poi specificati dagli uffici giudiziari, non costituiscano condizioni di procedibilità, per cui la loro inosservanza non determina alcun vizio processuale ma solo una eventuale responsabilità deontologica.

Se dovessi suggerire una modifica a questa saggia direttiva, proporrei di non indulgere in cautele semantiche o eufemismi, di non temere la forza dei concetti né le avverse reazioni (che non mancheranno), ma dire chiaramente che i criteri di priorità li stabilisce il Parlamento nella sua veste di organo rappresentativo.


2. Condizioni di efficienza e condizioni di giustizia: la sorte del processo accusatorio

Concludo con una nota di preoccupazione, ben lungi da leggersi come rassegnazione. I criteri di priorità affidati al Parlamento costituiscono un deciso passo in avanti per restituire efficienza al processo; e vedo altri segnali positivi in questa direzione. Ma l’efficienza, pur fondamentale, resta un valore sussidiario rispetto alle condizioni di giustizia; è la qualità avverbiale di una giustizia che può essere più o meno celere.

Ora che ne è delle condizioni di giustizia che si riassumono nei caratteri del processo accusatorio (contraddittorio nella formazione della prova, terzietà del giudice, parità tra le parti, uso ristretto della custodia cautelare)? Dico di quel processo accusatorio, a cui la stessa Commissione si richiama per una ristrutturazione delle impugnazioni, ma che sono in molti a dar per morto, sul presupposto che ormai il centro del processo sia rappresentato dalle indagini preliminari come luogo di effettiva formazione della prova.

Ahimè, qui non vedo un adeguato impegno nella riforma che oggi ci è proposta. Se il rito accusatorio non è più all’ordine del giorno, occorre dirlo chiaramente perché le garanzie non sono indifferenti al modello di processo. Parlare, al termine delle indagini o dell’udienza preliminare, di «elementi tali da determinare» o non determinare «la condanna» [4], è un triste segnale per un processo imperniato sul dibattimento. Se l’asse del processo si sposta ulteriormente verso le fasi preliminari, il processo accusatorio muore, ma non muore lui soltanto; con lui muoiono le garanzie epistemiche per una credibile ricostruzione dei fatti, muore il giusto processo scritto nella Costituzione sulla quale cadrebbe presto un gran discredito, se si constatasse che quelle solenni formule erano in realtà parole al vento. È questo gran discredito che mi preoccupa.

Non è il caso di rassegnarsi alla deriva. È tempo di reagire, di riaffermare quei valori che sono più volte tramontati nella storia del processo, e poi tornati a brillare con luce ancor più intesa.


NOTE

[1] Lettera h) del ddl A.C. 2435: «prevedere che gli uffici del pubblico ministero, per garantire l’efficace e uniforme esercizio dell’azione penale, individuino criteri di priorità trasparenti e predeterminati, da indicare nei progetti organizzativi delle procure della Repubblica, al fine di selezionare le notizie di reato da trattare con precedenza rispetto alle altre; prevedere che nell’elaborazione dei criteri di priorità il procuratore della Repubblica curi in ogni caso l’interlocuzione con il procuratore generale presso la corte d’appello e con il presidente del tribunale e tenga conto della specifica realtà criminale e territoriale, delle risorse tecnologiche, umane e finanziarie disponibili e delle indicazioni condivise nella conferenza distrettuale dei dirigenti degli uffici requirenti e giudicanti».

[2] V., soprattutto, D. Vicoli, Scelte del pubblico ministero nella trattazione delle notizie di reato e art. 112 cost.: un tentativo di razionalizzazione, in Riv. it. dir. proc. pen., 2003, p. 251 s. Con particolare riguardo alla riforma del ministro Bonafede, v. M. Gialuz-J. Della Torre, Il progetto governativo di riforma della giustizia penale approda alla Camera: per avere processi rapidi (e giusti) serve un cambio di passo, in Sistema penale, fasc. 4, 2020, p. 145 s.; P. Ferrua, I criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale, in Cass pen., 2020, p. 12 s.; Id., Riassetto senza modello e scopi deflattivi: la legislazione del bricolage, in Giust. pen., III, c.104 s.

[3] Lettera h) dell’art. 3 delle Proposte di emendamenti, cit. Cfr. ancora D. Vicoli, Scelte del pubblico ministero, cit.

[4] V. l’art 3, lettere a) e i-bis) delle Proposte di emendamenti, cit. Con questa formula gli artefici della riforma credono di modificare la regola di giudizio per l’archiviazione e la sentenza di non luogo a procedere. Credono, perché in realtà ciò che modificano sono i presupposti dei due provvedimenti, non la regola di giudizio. La regola di giudizio è la regola che riguarda il rapporto tra i due termini di un’alternativa decisoria e indica quale debba prevalere in caso di incertezza. In ogni alternativa occorre distinguere un termine per così dire ‘marcato’, del quale la legge fissa i presupposti necessari per la sua affermazione; e un termine per così dire ‘consequenziale’, che va affermato ogni qual volta non sia interamente raggiunta o appaia incerta la prova in ordine al termine ‘marcato’. Questo, e non altro, è la regola di giudizio, correttamente intesa. Ora, sia nell’attuale sia nella nuova formulazione, la legge non fissa i presupposti del rinvio a giudizio ma quelli dell’archiviazione e della sentenza di non luogo, sulle quali viene così a gravare l’onere della prova e l’obbligo della motivazione. La conseguenza è che, nel dubbio, a prevalere sarà sempre il rinvio a giudizio (sull’antitesi termine ‘marcato’ e termine ‘consequenziale’ v. P. Ferrua, La prova nel processo penale, vol. I, Struttura e procedimento, Giappichelli, Torino, 2017, 107 s.).


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