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B) Il nuovo quadro delle regole di procedura interne

di Barbara Piattoli Girard, Ricercatore di procedura penale - Università del Piemonte orientale

Il regolamento interno della Procura centrale, che interviene a stabilire non solo le questioni amministrative attinenti alla struttura degli organi dell’Ufficio, ma anche le regole di procedura per l’organizzazione del lavoro, per l’approvazione delle guidelines di indirizzo dell’azione penale, e le norme sui poteri di avvio delle indagini e nel processo, segna una tappa essenziale nel percorso di integrazione europea e l’impatto del nuovo organo giudiziario sarà amplificato dall’accordo politico dei membri dell’Unione europea del 18 dicembre 2020, che istituisce lo strumento per il recupero e la resilienza - «The Recovery and Resilience Facility» - il quale è l’elemento chiave del progetto di finanziamento NextGenerationEU per aiutare gli Stati dell’Unione a superare l’attuale crisi economica e sociale della pandemia di coronavirus e che prevede di erogare 672,5 miliardi di euro in prestiti e sovvenzioni a sostegno di riforme e investimenti da parte dei Paesi membri, con l’obiettivo anche di rendere le economie e le società europee più sostenibili e meglio preparate per le sfide e le opportunità delle transizioni verdi e digitali.

PAROLE CHIAVE: Procura europea - guidelines - olaf

The new legal challeges to implement the rule of law in future European Public Prosecutor’s Office proceedings

The College of the European Public Prosecutor’s Office examined the proposal drawn up by the European Chief Prosecutor and has adopted the internal rules of procedure which complement the provisions of the original Regulation and they give contents to the operational and administrative activities of the European Office. The internal rules shall be binding upon the Central Office, the staff of the EPPO and the European Delegated Prosecutors and will be essential to allow the Central Office to carry out its tasks under the Regulation, actually when the Recovery and Resilience Facility (the Facility) will make €672.5 billion in loans and grants available to support reforms and investments undertaken by Member States. The project aim is to mitigate the economic and social impact of the coronavirus pandemic and make European economies and societies more sustainable, resilient and better prepared for the challenges and opportunities of the green and digital transitions, but reforms and public investment projects might expose to the risk of a bigger number of irregularity cases.

Keywords: European Public Prosecutor's Office - guidelines - OLAF

Sommario:

1. Considerazioni introduttive - 2. Profili organizzativi, procedimentali e di politica giudiziaria delle norme regolamentari - 3. L’indipendenza della Procura europea e la questione delle guidelines programmatiche - 4. Le norme regolamentari sul versante procedimentale - 5. La tutela amministrativa degli interessi finanziari dell’Unione e la collaborazione dell’OLAF con la Procura europea - 6. Conclusione - NOTE


1. Considerazioni introduttive

La tutela degli interessi finanziari dell’Unione è un’importante esigenza [1] e non sorprende che nella sfera delle entrate del bilancio europeo, quanto in quella delle funzioni [2], questa materia costituisca un motore nell’evoluzione del diritto penale eurounitario [3]. Come autori dei reati indicati nella direttiva PIF [4], vengono in considerazione gli Stati membri e l’Unione, oltre alle rispettive autorità di riferimento e ai suoi funzionari (ad esempio nell’erogazione o nella ricezione di denaro dell’UE in caso di corruzione), ma di fatto, assumono rilevanza anche i diretti debitori, quali i percettori di mezzi finanziari UE e, quindi, le parti economiche societarie e individuali. Un’ampia produzione di danni agli interessi finanziari dell’Unione viene, infine, ricondotta all’azione della criminalità organizzata, tanto nelle aree di ricezione delle sovvenzioni, quanto nel settore della corruzione delle funzioni [5], con possibilità di un reimpiego delle risorse in altre attività illecite, compreso il finanziamento del terrorismo internazionale [6]. La nuova istituzione dell’European Public Prosecutor’s Office [7], con i propri investigatori finanziari europei e analisti di casi specializzati, a cui si affiancano i nuovi poteri e le prerogative forniti all’Ufficio europeo antifrode dal recente atto di riforma [continua ..]

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2. Profili organizzativi, procedimentali e di politica giudiziaria delle norme regolamentari

L’atto di esecuzione della normativa sulla Procura europea definisce, in dettaglio, le modalità con le quali l’EPPO agisce dal punto di vista operativo-organizzativo e i rapporti funzionali intercorrenti tra i suoi diversi organi (collegio, camere permanenti, procuratori europei, procuratori delegati, procuratore capo, direttore amministrativo e personale dell’Ufficio) [16]. All’interno del documento, possiamo distinguere, in particolare, tre ambiti di rilevanza settoriale, segnati dalle disposizioni di specificazione per quanto riguarda le questioni amministrative e organizzative inerenti alla complessa struttura degli organi che compongono l’Ufficio e alla distribuzione interna del lavoro giudiziario; dalle disposizioni legislativo-programmatiche ai fini dell’indirizzo dell’azione penale europea, e, infine, dalle disposizioni operative che attengono al versante procedimentale, e, quindi, alla funzione dell’EPPO nello svolgimento delle indagini e ai risvolti nei processi innanzi alle autorità giurisdizionali nazionali. Alla prima categoria appartengono le disposizioni dell’art. 2 e dell’art. 3 sul regime linguistico, quelle di cui agli artt. 4, 5, per le questioni organizzative del collegio, l’art. 7 in materia di riunioni del collegio, l’art. 8 che individua le regole sul quorum per l’adozione delle decisioni e le procedure di votazione del collegio (artt. 9-10, 12-14); il [continua ..]

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3. L’indipendenza della Procura europea e la questione delle guidelines programmatiche

L’esigenza di assicurare il funzionamento efficiente e, soprattutto, indipendente della Procura è stata al centro dei negoziati degli Stati membri, e ha portato alla sua espressa affermazione contenuta nel­l’art. 6 reg. EPPO, sia come ufficio globalmente inteso, sia come singoli organi. L’EPPO risponde alle Istituzioni dell’Unione responsabili per il bilancio e le politiche generali (Parlamento europeo, Consiglio e Commissione), ma solo per quanto riguarda le sue attività generali, non, dunque, in relazione alle singole attività d’indagine o all’esercizio dell’azione penale. Mentre è chiara la posizione adottata dal regolamento istitutivo sull’indipendenza esterna della Procura, nei confronti dei poteri delle Istituzioni dell’Unione e degli Stati membri - anche se rimangono alcuni dubbi sulla derivazione politica degli organi [20] -, sulla nozione di indipendenza interna dei procuratori dell’Ufficio centrale e decentrato, il testo europeo “madre” sembrava adottare un orientamento meno netto. Erano previsti dei limiti all’autonomia dei procuratori delegati, ma l’accento su questi profili cadeva solo su taluni passaggi della vicenda processuale (archiviazione, esercizio dell’azione penale, procedure semplificate, rinvio del caso alle autorità nazionali) [21], riconoscendo, peraltro, il regolamento, in capo alle camere permanenti, il potere [continua ..]

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4. Le norme regolamentari sul versante procedimentale

L’organizzazione interna della Procura europea denota una struttura complessa, di cui i procuratori delegati sono parte integrante e in quanto tali, agiscono esclusivamente per conto e in nome dell’Ufficio centrale sul territorio dei rispettivi Stati membri, nell’individuare e perseguire i reati di competenza dell’EPPO. Ciò comporta che sia loro conferito uno status funzionalmente europeo, fermo restando che nel corso del mandato sono anche membri attivi della procura dello Stato di appartenenza, il quale conferisce loro gli stessi poteri dei pubblici ministeri nazionali. Inoltre, trattandosi di membri attivi delle procure o della magistratura dei Paesi membri, si applicano di conseguenza le disposizioni disciplinari nazionali e le altre norme interne che prevedono altre questioni ordinamentali. Per quanto riguarda il numero dei procuratori delegati e la ripartizione funzionale/ territoriale delle competenze tra i medesimi in ciascuno Stato, rileverà per l’Italia l’organizzazione indicata nella proposta di accordo con il procuratore capo europeo del Ministro della giustizia, sulla quale il Consiglio Superiore della Magistratura si è espresso nel suo parere del 23 marzo 2021 e che ha provveduto a definire la base del suddetto accordo interistituzionale relativo alla determinazione del numero e alla distribuzione territoriale dei procuratori delegati. Si tratta, nello specifico, di un adempimento necessario nel [continua ..]

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5. La tutela amministrativa degli interessi finanziari dell’Unione e la collaborazione dell’OLAF con la Procura europea

Il diritto primario dell’Unione (art. 325 TFUE) pone l’obbligo di proteggere gli interessi finanziari dell’UE in capo all’Unione stessa (e, quindi, alle sue Istituzioni) e agli Stati membri. Spetta, dunque, a questi soggetti, fino a quando l’EPPO non diventerà concretamente operativo, assicurare che i reati contro il bilancio dell’Unione siano perseguiti in condizioni di equivalenza rispetto ai reati “nazionali” [42]. Allo stesso tempo, questa disposizione di rilievo “costituzionale” europeo definisce un quadro complessivo di tutela delle finanze dell’Unione che comprende anche interventi sul piano amministrativo, tramite l’organo dell’Ufficio europeo antifrode (OLAF), che, naturalmente, sarà chiamato a cooperare con l’EPPO, quando quest’ultimo entrerà in funzione. A questa articolata rete partecipano anche le autorità di vigilanza, come ad esempio la Corte dei conti europea. Per quanto riguarda, in particolare, l’OLAF, il testo normativo che ne definisce l’operatività [43], rappresenta il pendant del provvedimento EPPO sul piano della tutela amministrativa degli interessi finanziari dell’UE. Fino ad ora, l’Ufficio, al termine delle sue indagini, poteva rivolgere raccomandazioni giudiziarie alle procure nazionali, al fine di consentire loro di avviare procedimenti penali negli Stati membri. Il recente atto di riforma [continua ..]

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6. Conclusione

Sul disegno organizzativo e operazionale della Procura europea inciderà il compromesso che ha caratterizzato il concepimento dell’Ufficio centrale, a favore di un modello di Procura decentrato, basato sui sistemi giudiziari nazionali, in cui alla direzione collegiale si affianca un importante collegamento con il livello statuale, a fronte di un impianto originario, concepito dalla Commissione, come fortemente centralizzato, dove i cinque membri della Procura avrebbero avuto una competenza estesa a tutti gli Stati membri partecipanti. La scelta è giustificabile alla luce delle concrete difficoltà che la diretta conduzione delle indagini da parte di un procuratore europeo di diversa nazionalità avrebbe potuto sollevare, in particolare sotto il profilo pratico, per ragioni legate alle conoscenze linguistiche e procedurali, ma contribuisce a confermare, in maniera decisiva, il netto sfavore con il quale viene vista dagli Stati europei ogni reale possibilità di gestione sovranazionale nell’ambito dei procedimenti interni. Il rischio della prevalenza del national link è, poi, collegato al doppio impegno interno da parte dei p.m. delegati, che potrebbe incidere sull’efficacia complessiva dell’organo giudiziario, la quale dipenderà, in ultima analisi, dall’effettivo impegno lavorativo attuato nell’adempimento di tutte le attività che fanno carico ai procuratori delegati. Sarebbe, tra [continua ..]

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NOTE

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