Il decreto legislativo n. 9 del 2021 costituisce il più recente step nell’iter istitutivo della Procura europea per la lotta ai reati che offendono gli interessi economici dell’Unione; esso è finalizzato non solo a consentire alla Procura europea di formare il proprio organico e affacciarsi agli imminenti orizzonti operativi, ma anche all’armonizzazione del Regolamento (UE) 2017/1939 col sistema giuridico interno.

La presente analisi, nella consapevolezza che i lunghissimi tempi di gestazione hanno non di rado sopito l’at­tenzione per il nuovo organismo europeo, intende offrire al lettore una panoramica ampia sulla disciplina applicabile ai membri dell’Eppo e sulle sue modalità operative; a tal fine, si passeranno in rassegna le fasi storiche del percorso evolutivo: dalla primigenia proposta della Commissione europea all’entrata in vigore del Regolamento, di cui verranno esplorati gli aspetti salienti e saggiati i principali profili problematici, per concludere con l’esposizione delle regole attuative che il decreto legislativo citato ha introdotto nell’ordinamento interno e che costituiscono, in uno alle prescrizioni regolamentari, l’innovativo compendio di regole con cui gli operatori del diritto devono già confrontarsi.

SOMMARIO:

1. Cenni storici: il pubblico ministero europeo e la proposta della Commissione - 2. Il Regolamento europeo che istituisce l’E.P.P.O. - 3. I principali nodi critici del Regolamento - 4. L’attuazione del Regolamento E.P.P.O. nell’ordinamento italiano - 5. Il decreto legislativo tra detto e non detto. Considerazioni finali - NOTE

1. Cenni storici: il pubblico ministero europeo e la proposta della Commissione

L’idea dell’istituzione di un organo europeo requirente che conduca indagini a livello accentrato per la tutela di interessi eurounitari nasce per superare il paradosso secondo cui alla transnazionalità del­l’economia e degli affari, terreno nel quale si annidano pericolose ipotesi criminose, non fa da contraltare una corrispondente transnazionalità della giustizia penale. La necessità della creazione della Procura europea è stata infatti, da più di vent’anni or sono, caldeggiata da studiosi ed esperti, quale indefettibile rimedio, in alcuni casi, alla scarsa efficienza o, specie all’epoca, alla mancanza o parziarietà di istituti di cooperazione sovranazionale, quali le rogatorie e gli strumenti di mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie di altro Stato membro; in altri casi, alla scarsa conoscenza – da parte delle autorità nazionali – delle potenzialità investigative proprie di alcuni organismi sovranazionali di spiccata utilità, nella specie l’utilizzo processuale delle prove acquisite dal­l’O.l.a.f. [1] (Ufficio Europeo per la Lotta Antifrode), nell’ambito delle indagini amministrative svolte da quest’ultimo nello spazio europeo, e il coordinamento sovranazionale delle indagini penali compiuto da Eurojust. Si riteneva dunque che un Ufficio europeo del pubblico ministero potesse aiutare a superare i dilemmi e le storture della cooperazione internazionale nell’ambito delle indagini penali, rappresentando una forma di impulso e coordinamento di peculiare rapidità ed efficacia – a prescindere se esso fosse pensato quale organismo accentrato o quale articolazione nazionale facente capo all’Unione europea – e supplendo, per certi versi, alla scarsa attenzione dedicata dalle autorità giudiziarie nazionali a reati che, ledendo gli interessi dell’Unione europea, ridondano in danno dell’economia dei singoli Stati membri [2]. Si è infatti evidenziato da parte degli uffici di matrice europea, in particolare dal menzionato O.l.a.f., che statisticamente la maggior parte delle indagini amministrative in ambito tributario condotte dal­l’Ufficio Antifrode, i cui esiti probatori vengono inviati prontamente alle autorità nazionali, si traducono in minima parte in attività giudiziarie interne allo Stato membro, e in porzione ancor meno [continua ..]

2. Il Regolamento europeo che istituisce l’E.P.P.O.

La Procura europea: struttura, organi e funzioni In seguito ai negoziati [25], che in più punti emendavano l’originaria proposta della Commissione, e constatato il mancato raggiungimento dell’unanimità dei voti, si è dato vita alla cooperazione rafforzata tra venti Stati membri, culminata in data 5 ottobre 2017 nell’approvazione del Regolamento istitutivo della Procura europea [26], che ha sede a Lussemburgo. Le modifiche apportate al modello oggetto della primigenia proposta della Commissione non sono di poco momento. La struttura centrale prefigurata dalla Commissione è mutata in favore del sistema collegiale e delle camere permanenti. In particolare, la struttura verticistica dell’E.P.P.O. [27] si compone, in disparte il settore amministrativo e il personale dipendente che forniscono il supporto burocratico all’Ufficio: 1) del Procuratore capo; 2) dei suoi due vice (c.d. deputies) che, nominati all’esito di una procedura disciplinata dal regolamento interno dell’E.P.P.O., hanno il ruolo di sostituti del procuratore capo nel caso di assenza o impedimento; 3) dei Procuratori europei, uno per ciascuno Stato membro [28]; 3-bis) del Collegio, formato dal Procuratore capo e dagli altri Procuratori europei; 4) dei Procuratori europei delegati, i quali continuano ad essere annoverati secondo l’assetto originario, prevedendosene il numero minimo di due per Stato, senza indicazione di un numero massimo. Il Procuratore capo europeo è nominato dal Parlamento e dal Consiglio, scelto in una rosa di nomi previamente selezionati da un comitato tecnico composto da autorevoli giuristi e magistrati dei massimi organi giurisdizionali nazionali ed europei; è inoltre rimosso dall’incarico su istanza delle Istituzioni europee, con provvedimento della Corte di Giustizia Europea, nel caso di incapacità di esercitare l’inca­rico o di inadempienza grave. Gli altri Procuratori europei vengono nominati dal Consiglio, ricevuto il parere motivato del comitato tecnico, che sottopone al vaglio, per ciascuno Stato, una terna di candidati proposta dal Governo nazionale; deve trattarsi di magistrati in servizio nell’ordinamento giudiziario di provenienza, che forniscano garanzie di indipendenza, siano idonei a ricoprire, nel sistema giudiziario nazionale, alte funzioni nelle procure o negli organi giurisdizionali, e posseggano una rilevante [continua ..]

3. I principali nodi critici del Regolamento

Nonostante l’indubbia valenza simbolica per la lotta a reati che ledano gli interessi eurounitari e il forte impatto innovativo dell’organismo di fonte europea, esso si espone ad alcune osservazioni critiche che ne minano l’affidabilità e pongono in dubbio l’efficienza del modulo operativo proposto. In primo luogo, il Regolamento – in maniera non dissimile dal progetto della Commissione – dismette l’intenzione di dotarsi di un nucleo comune di norme, in favore di una nazionalizzazione del diritto applicabile, con conseguenti incertezze sotto il profilo applicativo e parcellizzazione e dispersione dei diritti difensivi, costretti a orientarsi nei meandri dei diritti nazionali [69], svalutando così il precipitato dell’art. 82 TFUE che consente all’Unione di stabilire norme minime in tema di ammissibilità reciproca della prova penale al fine di facilitare il mutuo riconoscimento tra gli Stati membri [70]. Il compendio unico di norme infatti si rende particolarmente utile al fine di superare l’inevitabile gap gnoseologico legato alla sfasatura geografica tra lex loci (luogo della prova) e lex fori (luogo del processo), normative che potrebbero, in base ai diversi diritti nazionali, ammettere o meno, a condizioni e in misure divergenti, determinate tecniche di indagine, problematica, questa, che già il Corpus Juris affrontava e tentava di risolvere proprio auspicando la genesi di regole procedimentali comuni [71]. Si è infatti notato, nel corso della superiore esposizione, che il Regolamento, nel disciplinare l’ope­rato dei pubblici ministeri europei, menziona casi in cui dovranno confrontarsi soggetti e normative di Stati diversi: ciò sia nel fisiologico rapportarsi tra lex loci e lex fori, sia nel caso di cooperazione transnazionale tra più P.E.D. In entrambi i casi, il regolamento perde l’occasione sia per dettare regole comuni, sia per fornire al­l’interprete delle chiavi chiuse di armonizzazione dei sistemi nazionali. La fonte europea in commento, infatti, in un’ottica deresponsabilizzante, non fa che assegnare l’infausto onere esegetico al giudice [72], con formule particolarmente ampie, ambigue e, per certi versi, asistematiche [73]. L’immane compito, serenamente consegnato al giudice nazionale, di coordinare tradizioni giuridiche diverse ed armonizzarle nel prisma dei [continua ..]

4. L’attuazione del Regolamento E.P.P.O. nell’ordinamento italiano

Il regolamento istitutivo della Procura europea, nonostante la natura di fonte sovranazionale immediatamente efficace negli ordinamenti degli Stati membri, come spesso accade necessita di interventi da parte del legislatore, il quale, con propria normativa interna, armonizza la fonte europea con il sistema nazionale e ne consente la piena attuazione scongiurando frizioni tra il diritto europeo e quello locale. Nel caso di specie, il Regolamento si presta ad un’attività di rifinitura sotto alcuni versanti [79]: a) le procedure di nomina dei componenti della Procura europea; b) il loro lo status giuridico; c) il raccordo interno sul versante procedurale. La ponderazione legislativa è facilitata dall’ampio lasso temporale originariamente previsto tra l’entrata in vigore del regolamento europeo (20 novembre 2017) e il momento a partire dal quale la Procura europea è operativa (1 giugno 2021 [80]). Al momento in cui si scrive, sono state espletate le procedure di nomina dei procuratori europei delegati [81]. Le indagini potranno avere ad oggetto i reati commessi in epoca successiva al 20 novembre 2017 e tuttavia è immaginabile che lo spettro temporale su cui l’organismo di indagine appunterà la propria attenzione possa concernere epoche più recenti, tenuto conto che medio tempore le autorità nazionali hanno plausibilmente iniziato e traghettato verso stadi avanzati le attività di investigazione per la repressione dei fatti accaduti subito dopo l’entrata in vigore del regolamento. Sulla scorta dei criteri direttivi offerti dalla legge di delegazione europea n. 117 del 2019 [82], è stato emanato il decreto legislativo n. 9 del 2021 che «stabilisce le norme necessarie ad adattare l’ordinamento giuridico nazionale alle previsioni del regolamento (UE) 2017/1939...» [83]. Orbene, quanto alla procedura di designazione dei candidati all’incarico di procuratore europeo, l’art. 16 del regolamento prevede che i procuratori europei siano scelti dal Consiglio a maggioranza semplice, letto il parere di un comitato tecnico di selezione, da una terna di nomi messa a disposizione da ciascuno Stato membro; essi rimangono in carica sei anni, prorogabili per ulteriori tre anni; è tuttavia previsto che, ogni tre anni, un terzo dei procuratori europei sia sostituito. La prima designazione dei procuratori europei è [continua ..]

5. Il decreto legislativo tra detto e non detto. Considerazioni finali

Il decreto legislativo in commento si pone l’ambizioso scopo di fornire una esaustiva armonizzazione del regolamento europeo col sistema nazionale. V’è da dire che la legge di delegazione europea consente al legislatore delegato di emanare uno o più decreti legislativi orientati al detto fine, e dunque non può escludersi che lo stesso Governo ritorni sulla materia, considerato che, al netto di doti divinatorie, la Procura europea e la tenuta delle normative nazionali e sovranazionali di riferimento sono attesi al banco di prova e, solo all’atto pratico, potranno svolgersi con maggiore consapevolezza quelle considerazioni critiche e quelle rimeditazioni che eventualmente siano apparse necessarie. Allo stato, sembra che il decreto legislativo, in modo non dissimile dalla fonte europea di cui costituisce attuazione, si caratterizzi per luci ed ombre. Il legislatore delegato pare aver perso l’occasione per fornire spunti utili in merito al completo raccordo tra regolamento e sistema nazionale. In particolare, quanto alle decisioni della camera permanente da assumere all’esito delle indagini, si sarebbe potuto meglio precisare la forma di interlocuzione tra Eppo e autorità nazionale nel caso di rinvio a quest’ultima nelle ipotesi peculiari [106], e le attività conseguenti. Dovrebbe ritenersi che, in via principale, l’Eppo comunichi l’intenzione di spogliarsi del caso e, solo quando l’autorità nazionale abbia accettato di subentrare nelle indagini, l’Eppo le trasmetta il fascicolo; in questa ipotesi, accertato che la procura ricevente sia quella competente secondo il diritto locale, si provvederà ai conseguenti adempimenti di iscrizione e avvio delle indagini; nell’ipotesi contraria di rinuncia alla competenza, gli atti rimarranno all’Eppo, che resterà titolare dell’azione investigativa e delle determinazioni successive [107]. Probabilmente il legislatore, in sede attuativa, avrebbe potuto meglio disegnare questi contorni operativi che attengono al collante tra l’autorità nazionale e quella europea. Residua il dubbio sulla utilizzabilità delle prove incidentalmente acquisite dalla procura europea prima della dismissione di competenza e dell’invio del fascicolo all’autorità nazionale. Orbene, può preliminarmente richiamarsi il principio generale di cui all’art. 5 [continua ..]

NOTE