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De jure condendo

di Lorenzo Pulito

Trattazione prioritaria dei processi per disastro ambientale

L’art. 132-bis norme att. c.p.p., già lievemente ritoccato dalla l. 23 giugno 2017, n. 103 con l’inse­ri­mento, tra i processi da trattare in via prioritaria, di quelli per i reati di cui agli artt. 317, 319, 319-ter, 319-quater, 320, 321 e 322-bis c.p., ossia alcuni gravi delitti contro la Pubblica Amministrazione (nuova lett. f-bis), torna ad essere oggetto di attenzione legislativa ad opera del disegno di legge S. 1675, di iniziativa del sen. Lomuti, recante «Modifica all’art. 132-bis delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, di cui al decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271, in materia di formazione dei ruoli di udienza e trattazione dei processi».

La Relazione illustrativa che accompagna il d.d.l. ricostruisce il profilo storico dell’art. 132-bis norme att. c.p.p. (originariamente destinato ad assegnare priorità assoluta nella formulazione dei ruoli di udienza a quei soli procedimenti nell’ambito dei quali risultassero applicate misure cautelari di custodia i cui termini fossero prossimi alla scadenza e, successivamente, a talune tipologie di reato connotate da speciale gravità via via individuate nel tempo dal legislatore - da ultimo con la l. n. 103 del 2017 - fino ad assumere l’attuale configurazione).

Indi, esplicita il proprio obiettivo di estendere la possibilità di trattazione prioritaria anche per il reato di disastro ambientale di cui all’art. 452-quater c.p., introdotto dalla l. 22 maggio 2015, n. 68, che - in un’ottica ecocentrica - tutela il bene ambientale nel suo complesso, prendendo in considerazione l’inco­lumità della collettività come diretta conseguenza di una condotta materialmente pericolosa per il primo bene citato.

Se la rilevanza del bene giuridico tutelato e la riflessa pericolosità sociale delle condotte sanzionate giustificano l’estensione proposta, tuttavia, l’esperienza della previsione normativa di cui all’art. 132-bis norme att. c.p.p. suggerisce come il fenomeno del progressivo allungamento dell’elenco delle priorità di trattazione dei processi abbia vanificato l’efficienza e la credibilità della selezione.

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Tutela del rapporto tra detenute madri e figli minori

La proposta di legge C. 2298, d’iniziativa degli on. Siani e altri, recante «Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e alla legge 21 aprile 2011, n. 62, in materia di tutela del rapporto tra detenute madri e figli minori», interviene sulla problematica, di assoluta rilevanza, riguardante la possibilità di assicurare il rapporto tra madre detenuta e figlio al di fuori dell’ambiente carcerario, affinché il bambino possa subire il meno possibile la condizione della madre.

Non è difficile comprendere come l’endemico fenomeno del sovraffollamento carcerario, le rigide regole degli istituti e il contatto forzato con soggetti esterni al nucleo familiare creino una situazione di forte tensione che, ripercuotendosi sullo sviluppo psicofisico del minore, risulta difficilmente compatibile con il quadro costituzionale (regolato dal principio di umanità della pena, dalla finalità rieducativa della stessa e dal diritto del minore a essere accudito dai genitori e a veder preservata la propria integrità psico-fisica), internazionale (in particolare, la Convenzione Internazionale delle Nazioni Unite sui Diritti dell’Infanzia del 1989 assegna preminenza all’interesse superiore dei fanciulli in tutte le decisioni giudiziarie o legislative che li riguardano) ed europeo (le Regole penitenziarie europee, adottate con Raccomandazione Rec (2006) del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa dell’11 gennaio 2006, richiedono il compimento di ogni sforzo per assicurare il legame dei detenuti con i membri della famiglia «al fine di proteggere gli interessi dei detenuti e delle loro famiglie»).

Quest’ultima regola esprime lucidamente la c.d. portata “bilaterale” della pena (secondo cui gli effetti dell’esecuzione penale non si riversano esclusivamente sul soggetto condannato, ma colpiscono indirettamente anche i familiari, “vittime dimenticate”, la cui sfera affettiva inevitabilmente si comprime per effetto della sentenza di condanna), che nel rapporto madre detenuta-figlio raggiunge la sua massima estensione.

La l. 21 aprile 2011, n. 62 è intervenuta in passato a tutela del rapporto tra minore e madre privata della libertà personale, in applicazione di una misura cautelare o in esecuzione di una condanna passata in giudicato, innalzando il livello di protezione dell’interesse del minore con l’introduzione - tra l’altro e per quanto qui rileva - di due nuove “forme” di attualizzazione delle misure cautelari (quali la custodia cautelare ex art. 285-bis c.p.p. in istituto a custodia attenuata - ICAM - e gli arresti domiciliari ex art. 284, comma 1, c.p.p. presso una «casa famiglia protetta», «ove istituita»).

L’applicazione di tale disciplina ha però trovato ostacoli di ordine giuridico, quali la facoltatività nell’applicazione della custodia cautelare in istituto a custodia attenuata per detenute madri («può disporre») e la discrezionalità da parte del giudice nella valutazione della compatibilità della stessa con le esigenze cautelari di natura eccezionale («ove le esigenze cautelari di eccezionale rilevanza lo consentano»).

Inoltre, è stata fortemente condizionata da elementi di natura finanziaria, dovendo la realizzazione delle case famiglia protette avvenire senza oneri per lo Stato (circostanza che ha fatto sì che nel nostro Paese se ne contino appena due).

L’articolato della proposta de qua mira ad eliminare tali ostacoli e ad impedire che i bambini varchino la soglia del carcere.

Si compone di tre articoli, il primo dei quali interviene contemporaneamente sia sull’art. 275, comma 4, c.p.p., che sancisce il divieto di applicazione della custodia cautelare in carcere per detenute madri «salvo che sussistano esigenze cautelari di eccezionale rilevanza», eliminando quest’ultimo inciso, sia sull’art. 285-bis c.p.p., stabilendo che il giudice possa disporre tale misura “attenuata” nel caso in cui sussistano esigenze cautelari di eccezionale rilevanza.

L’effetto che ne consegue è che la misura di riferimento per l’applicazione della custodia cautelare nei confronti di donne (o uomini in casi residuali) con figli minori di sei anni diventa la casa famiglia protetta e soltanto in ipotesi subordinate, ove le esigenze di cautela siano ritenute particolarmente intense, il giudice potrà disporre la custodia cautelare negli ICAM.

Inoltre, all’art. 293 c.p.p. s’inserisce il comma 1-quater, con cui si prevede opportunamente un onere, a carico degli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria incaricati di eseguire una misura cautelare, d’im­mediata informativa al giudice che l’ha applicata circa la presenza di minori, di cui non si aveva precedente notizia, onde permettere la modifica del provvedimento coercitivo. Per ragioni analoghe s’in­ter­viene sull’art. 656 c.p.p., imponendo al pubblico ministero l’obbligo di riferire al magistrato di sorveglianza la sopravvenuta conoscenza di circostanze relative a minori che potrebbero determinare il differimento obbligatorio dell’ordine di esecuzione.

A tal riguardo, l’art. 2 p.d.l. interviene in tema di differimento obbligatorio e facoltativo della pena, riproponendo lo stesso sistema previsto per la custodia cautelare in carcere anche per le donne con condanne definitive (il tribunale di sorveglianza, qualora reputi sussistente un concreto pericolo di com­missione di delitti, può stabilire che il differimento della pena possa essere disposto in una casa famiglia protetta o, qualora rilevante, in un istituto a custodia attenuata). Detto articolo innalza altresì le soglie di età del minore al di sotto delle quali è stabilita l’incompatibilità (elevandola fino a tre anni nel caso dell’art. 146 c.p. e, nel caso dell’art. 147 c.p., fino a sei).

L’art. 3 p.d.l., infine, elimina il vincolo normativo connesso alla realizzazione delle case famiglia protette senza oneri per lo Stato e prevede la possibilità per l’amministrazione centrale di finanziarne la realizzazione, anche solo parzialmente, nonché l’obbligo per l’amministrazione di stipulare convenzioni con gli enti locali per l’individuazione di luoghi da destinare loro. Le disponibilità della cassa delle ammende sono indicate come quelle tramite cui provvedere per far fronte agli oneri derivanti dalla realizzazione delle case famiglia protette, prevedendosi che i comuni dove queste hanno sede siano tenuti a prendere in carico, attraverso i propri servizi sociali, le persone presenti nelle strutture.

Il proposito legislativo è particolarmente apprezzabile perché calibra l’intensità della pretesa punitiva, tenendo conto dei diversi bisogni dei vari periodi dell’infanzia e del ruolo che, all’interno di questi, riveste il rapporto con le figure genitoriali di riferimento.

Facendo prevalere sull’esigenza processuale e sociale della coercizione intramuraria la tutela di altri interessi, considerati poziori in quanto correlati ai fondamentali diritti della persona umana, supera cinici calcoli elettorali, adusi a sottovalutare il fenomeno dei bambini ristretti a causa del numero esiguo di soggetti coinvolti, nonostante la sua indiscutibile gravità, di fronte alla quale, in una necessaria operazione di bilanciamento, elementi di natura economica e speculativa non dovrebbero assumere alcun peso.

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Modifiche alla disciplina sulla riforma organica della magistratura onoraria

È stato comunicato alla Presidenza l’11 febbraio scorso il disegno di legge S. 1714, d’iniziativa dei sen. Romeo e altri, ennesima proposta riguardante «Modifiche alla disciplina sulla riforma organica della magistratura onoraria».

Quest’ultima, come noto, a causa della cronica carenza di organico e della sempre crescente domanda di giustizia, fornisce un contributo significativo alla giurisdizione e alla amministrazione della giustizia.

Il disegno in esame affonda le sue radici nelle innumerevoli criticità sollevate nei riguardi del d. lgs. 13 luglio 2017, n. 116, con cui è stata data attuazione alla l. 28 aprile 106, n. 57, recante «Delega al Governo per la riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace».

Il d.lgs. n. 116 del 2017, fortemente ispirato al “principio della marginalità” dell’attività della magistratura onoraria, si è rilevato inidoneo a garantire il buon funzionamento del sistema giudiziario, tanto che con decreto del Ministro della giustizia del 21 settembre 2018, al fine di individuare interventi modificativi in senso migliorativo, è stato istituito un tavolo tecnico, dai cui lavori sono emerse linee direttrici che il Governo si è proposto di recepire, presentando il disegno di legge S. 1438, attualmente in corso di esame in Commissione Giustizia (abbinato a S. 1516, S. 1555 e S. 1582).

Sono state diverse, infatti, le iniziative parlamentari susseguitesi in materia, tra le quali, da ultimo, quella in oggetto, che si compone di cinque articoli, concernenti due versanti: quello della disciplina prevista in via generale per la magistratura onoraria e quello della disciplina transitoria.

In particolare, sul primo fronte, i settori di intervento riguardano l’estensione della l. 5 febbraio 1992, n. 104, onde consentire ai magistrati onorari l’assegnazione ad altra sede al fine di assistere un familiare con disabilità (art. 1, comma 1, lett. c), d.d.l., che inserisce il comma 14-bis all’art. 18, d.lgs. n. 116 del 2017); la previsione della cadenza bimestrale, in luogo di quella trimestrale, per il pagamento delle indennità spettanti ai magistrati onorari (art. 1, comma 1, lett. e), d.d.l., che modifica l’art. 23, comma 2, d.lgs. n. 116 del 2017); la ridefinizione del regime delle incompatibilità dei magistrati onorari (in particolare, con l’art. 1, comma 1, lett. a), d.d.l., che modifica l’art. 5, d.lgs. n. 116 del 2017, se ne restringe la portata nei casi di rapporti «parentali» - affinità, coniugio e unione civile - tra il magistrato onorario e un familiare esercente la professione forense, limitandola alla sede cui il magistrato onorario è assegnato e non al circondario).

Sul secondo versante, l’art. 1, comma 1, lett. f) e g), d.d.l. mira alla non dispersione delle risorse in servizio e consente ai magistrati di permanere nelle funzioni onorarie fino al compimento del settantesimo anno di età, in luogo dell’attuale limite massimo dei quattro quadrienni decorrenti dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 116 del 2017.

Si modifica la disciplina relativa alle funzioni e ai compiti dei magistrati già in servizio (con particolare riferimento all’assegnazione della trattazione dei nuovi procedimenti civili e penali, l’art. 1, comma 1, lett. h), d.d.l. estende la disciplina prevista dall’art. 30, d.lgs n. 116 del 2017 sino alla cessazione del­l’incarico, come sopra fissata, anziché limitatamente al primo quadriennio).

Si punta anche al miglioramento del trattamento economico. Sotto quest’ultimo profilo, l’art. 1, comma 1, lett. i), d.d.l. modifica l’art. 31, d.lgs. n. 116 del 2017, relativo alle indennità spettanti ai magistrati onorari già in servizio, ampliando anche in tal caso sino ai settanta anni la disciplina transitoria attualmente prevista (in cui il limite temporale è dettato dalla scadenza del quarto anno successivo alla data di entrata in vigore del medesimo d.lgs.). Inoltre, si attribuisce agli stessi magistrati onorari la facoltà di optare per l’indennità annua in misura fissa, aumentandone l’ammontare, superiore rispetto a quella prevista per i neonominati magistrati onorari, sulla base di quattro giorni di impegno settimanale (il d.lgs. n. 116 del 2017 prevede tre giorni a settimana).

L’art. 2 d.d.l. mira, poi, a conservare per i magistrati onorari in servizio l’indennità spettante per l’attività di udienza, prevista dal d.lgs. 28 luglio 1989, n. 273, che il d.lgs. n. 116 del 2017 ha eliminato. Si prevede altresì il raddoppio di tale indennità se l’impegno di udienza (cui è parificato l’impegno nell’e­spletamento delle funzioni esercitate a servizio dell’ufficio del processo o dell’ufficio di collaborazione del procuratore) supera le cinque ore nel corso della giornata.

Così ricostruiti gli snodi essenziali della proposta, va evidenziato come la stessa sia sostanzialmente strutturata sulla base di quella governativa S. 1438, discostandosene in relazione: al limite di età di cessazione dell’incarico per i magistrati onorari già in servizio (innalzato da sessantotto anni a settanta, raccogliendo dunque le istanze di quanti - per ragioni anche di carattere previdenziale - avevano chiesto la parificazione con l’età pensionabile di magistrati e avvocati); al limite degli impegni settimanali per i magistrati già in servizio che optino per l’indennità annua in misura fissa (innalzato da tre a quattro, in modo da garantire un più proficuo impiego dei magistrati onorari nell’ottica di una maggiore efficienza del sistema giudiziario, ferma restando la natura onoraria del rapporto); al limite delle ore giornaliere di lavoro da superare per beneficiare del raddoppio dell’indennità dovuta per attività di udienza (individuato in cinque, anziché in otto); infine, al regime fiscale di tassazione dei compensi dei magistrati onorari (prevedendo l’art. 3 d.d.l. una “inedita” rimodulazione dell’imposta sul 40 per cento dell’ammontare complessivo dell’indennità annuale percepita).

Per completezza, si evidenzia che l’art. 4 d.d.l. reca le disposizioni finanziarie, mentre l’art. 5 d.d.l. disciplina la sua entrata in vigore.

Altre iniziative parlamentari, in verità, risultano più articolate e “audaci”: a titolo esemplificativo, C. 2183 e S. 1582 portano sino a cinque le giornate d’impegno lavorativo massimo per i magistrati in servizio, mentre S. 1516, oltre a riconoscere ai magistrati onorari la tutela previdenziale (prevedendo la contribuzione a carico del professionista nella misura di un terzo e del committente-Ministero nella misura di due terzi), sia pur riducendo la pianta organica, introduce per quelli in servizio la possibilità di esercitare l’opzione di dedicare all’attività onoraria un tempo “pieno” pari a sei impegni settimanali, con conseguente aumento pro rata temporis della retribuzione.

Si deve ammettere che il miglioramento economico proposto dal d.d.l. in esame appare senza dubbio utile ad incentivare i magistrati onorari, pur senza stravolgerne il loro status all’interno dell’ordi­na­mento, sul quale molto vi sarebbe da dire.

Tuttavia, si tratta di misure che appaiono da sole insufficienti a rendere più efficiente il sistema giustizia: in prospettiva de jure condendo, appare necessario un intervento riformatore organico che, riequilibrando il rapporto tra magistratura ordinaria e onoraria, lo ricostruisca in termini di regola-eccezione, senza disdegnare una poderosa azione di potenziamento delle risorse umane e finanziarie.

In attesa, occorre che le risorse disponibili siano utilizzate in maniera ottimale, ponendo rimedio a situazioni discriminatorie più volte censurate a livello europeo (dal Comitato europeo dei diritti sociali, con decisione pubblicata il 16 novembre 2016 a seguito del reclamo collettivo n. 102/2013; dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, seppure con riferimento a figure di magistrati onorari istituiti presso altri ordinamenti nazionali, con la sentenza O’ Brien del 1° marzo 2012 nella causa C-393/10; dalla Commissione europea, che ha aperto la procedura di pre-infrazione Eu Pilot 7779/15/EMPL in materia di magistratura onoraria, culminata con comunicazione di esito negativo DG EMPL/B2/DA-MAT/sk 2016).


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