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Aporie normative, difetti di coordinamento e supplenza giurisprudenziale in tema di nuovi strumenti di prevenzione applicabili alle imprese

di Carla Pansini, Professore ordinario di Diritto processuale penale - Università degli Studi di Napoli “Parthenope”

Alla luce delle riforme più recenti, la legislazione antimafia nel suo complesso ha evidenziato la centralità delle misure di prevenzione patrimoniali non ablative nella lotta ai patrimoni illeciti e alla infiltrazione criminale nell’attività d’impresa. La laconicità del dato normativo ha prodotto una giurisprudenza creativa più attenta del legislatore agli obiettivi e alle finalità di politica criminale.

Regulatory efforts, coordination failures and legal substitution concerning new prevention instruments for businesses

The latest reforms of anti-mafia legislation have highlighted the centrality of non-ablative measures of patrimonial prevention in fighting against illicit assets and criminal infiltration of business activity. The laconic nature of the legislation has produced a creative case law that is more careful to the objectives and aims of criminal policy.

Sommario:

1. Considerazioni introduttive - 2. Forme particolari di gestione delle imprese: l’Amministrazione giudiziaria delle aziende - 3. (segue): Il Controllo giudiziario (art. 34 bis d.lgs. n. 159/2011) - 4. Riflessioni di chiusura - NOTE


1. Considerazioni introduttive

Nell’ultima relazione da poco depositata, relativa al II Semestre del 2020, la DIA ha sottolineato ed enfatizzato l’intervento strategico dello Stato di aggressione dei patrimoni illecitamente accumulati. «La forza “militare” delle organizzazioni mafiose, la loro pervasiva presenza sul territorio e il controllo che ne deriva sono da ritenere senza dubbio fattori caratterizzanti il crimine organizzato» si legge in quel documento; eppure, “la vera e principale risorsa anche rigenerativa dei sodalizi risiede nella loro capacità di penetrazione nel tessuto economico finanziario”. Ecco che l’individuazione e l’apprensione dei patrimoni illeciti divengono tappe fondamentali di una più efficace linea d’azione repressiva, attraverso l’impiego di strumenti volti ad aggredire il potere economico delle organizzazioni criminali, sottraendo la disponibilità delle risorse frutto di attività illecite o reimpiego dei proventi di queste. Si fa specifico riferimento agli strumenti di prevenzione a carattere patrimoniale, particolarmente preziosi in quanto tali da incidere, tra l’altro, “su quella sorta di area grigia ove operano soggetti in strumentale contiguità con i sodalizi mafiosi quandanche non ne facciano parte in via sostanziale” [1]. Tuttavia, la presa d’atto delle dimensioni assunte dalle organizzazioni criminali, oggi in grado di impegnare il mercato, anche attraverso imprese sane nelle quali sono andate gradualmente a mimetizzarsi [2], ha prodotto un affiancamento degli strumenti tradizionali di ablazione - sequestri e confische, siano essi penali o di prevenzione - con misure non ablatorie, ugualmente inserite a pieno titolo nel­l’architettura della prevenzione ante delictum del Codice antimafia del 2011. Tutto ciò, in una dialettica non già sanzionatoria ma finalizzata a mettere le imprese nelle condizioni di poter correttamente operare nel rispetto delle regole di mercato. Gli istituti dell’Amministrazione giudiziaria di beni connessi ad attività economiche e delle aziende (art. 34 l. n. 159/2011) e del Controllo giudiziario (art. 34 bis l. n. 159/2011) previsti nel c.d. “Codice antimafia” nascono proprio dalla constatazione di come “il fenomeno dell’in­filtrazione mafiosa nell’attività d’impresa si sia raffinato”, richiedendo [continua ..]

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2. Forme particolari di gestione delle imprese: l’Amministrazione giudiziaria delle aziende

Le tendenze normative più recenti (a partire dal d.lgs. n. 161/2017) hanno potenziato, come accennato, le misure di prevenzione patrimoniali di tipo alternativo al paradigma ablatorio, enfatizzandone una attitudine di pari grado rispetto a questo nel neutralizzare i condizionamenti criminali sulle realtà economiche. L’intervento si è articolato nell’introduzione di nuovi strumenti non ablativi, nell’ammo­dernamento di quelli già esistenti e nell’ampliamento del raggio di applicazione degli stessi anche a reati “comuni” [5]. Così, l’Amministrazione giudiziaria di beni connessi ad attività economiche e delle aziende e il Controllo giudiziario (disciplinati rispettivamente agli artt. 34 e 34 bis d.lgs. n. 159/2011) sono diventati istituti strategici di un disegno più complesso di ripristino della legalità che consenta comunque di garantire alle imprese la continuità aziendale a tutela degli interessi collettivi sottesi all’attività imprenditoriale. Il metodo innovativo di disinquinamento mafioso delle attività economiche risiede nell’attivare un controllo statale preventivo di quelle attività delle imprese a rischio, che ne eviti - qualora possibile - il blocco e lo spossessamento gestorio, tutelando così la continuità aziendale ma, allo stesso tempo, anticipando la soglia di rilevanza penale delle condotte stigmatizzabili [6]. Gli elementi comuni di tali strumenti sono dati dal presupposto della condotta indirizzata ad agevolare gli interessi lato sensu criminali e dalla assenza di ingerenze espropriative, come accade per sequestri e confische; le differenze sono, invece, legate alla declinazione della condotta agevolativa, più strutturata nel primo caso, meramente occasionale nella seconda misura. Procedendo con ordine, seppur sinteticamente, l’amministrazione giudiziaria delle aziende (art. 34 Codice antimafia) priva temporaneamente i soggetti proposti della disponibilità e della gestione di beni e attività economiche strumentali al raggiungimento di finalità criminali e presuppone la condizione minima della sussistenza di “sufficienti indizi per ritenere che l’esercizio di determinate attività economiche, comprese quelle imprenditoriali, sia direttamente o indirettamente sottoposto alle condizioni di intimidazione o di assoggettamento [continua ..]

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3. (segue): Il Controllo giudiziario (art. 34 bis d.lgs. n. 159/2011)

Il controllo giudiziario costituisce, in una logica di flessibilità e gradualità dell’intervento statale, una misura meno afflittiva dell’amministrazione giudiziaria, in quanto non determina lo spossessamento dell’impresa, anche se entrambe le misure sono finalizzate a promuovere il disinquinamento mafioso, la bonifica, il risanamento dell’attività economica. La caratteristica che connota il nuovo istituto, infatti, è proprio quella di un modello di amministrazione che si conserva nelle mani del titolare dell’attività economica che non ne viene spogliato. Sotto altro profilo, il controllo giudiziario impone una serie di prescrizioni e obblighi al titolare del­l’attività economica allo scopo di concretizzare quell’obiettivo di prevenzione, tipico delle misure contenute nel Codice antimafia, nonché al fine di rimuovere il rischio di infiltrazione o contaminazione criminale dall’impresa. Esula da queste riflessioni soffermarsi dettagliatamente su presupposti e caratteristiche del controllo giudiziario [21]. Va solo ricordato, premettendo che l’art. 34 bis opera un rinvio all’art. 34 relativo all’am­ministrazione giudiziaria di beni connessi ad attività economiche e alle aziende, che la misura de qua si applica, ai sensi del co.1 dell’art. 34 bis del codice antimafia, quando l’agevolazione prevista dal co. 1 dell’art. 34 riveste natura occasionale: il tribunale, allora, può disporre, anche d’ufficio, il controllo giudiziario delle aziende se sussistono circostanze di fatto da cui possa desumersi il pericolo concreto di infiltrazioni mafiose idonee a condizionarne l’attività. Quanto ai contenuti, anche qui in maniera cursoria, va evidenziato che il controllo è articolato in due forme diverse: una più blanda, che prevede meri obblighi comunicativi di atti di disposizione patrimoniale che ricadono su chi “ha la proprietà, l’uso o l’amministrazione”; una più incisiva, prevedendosi al co. 3 che è il Tribunale a stabilire i compiti dell’amministratore giudiziario eventualmente nominato, tra i quali alla lettera d) è espressamente previsto di “adottare ed efficacemente attuare misure organizzative, anche ai sensi degli artt. 6, 7 e 24 ter d.lgs. n. 231/2001”. Quindi, un vero e proprio presidio di [continua ..]

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4. Riflessioni di chiusura

Alla luce delle riforme più recenti (l. n. 161/2017, d.l. n. 113/2018 e d.l. n. 152/2021), la legislazione antimafia nel suo complesso palesa la presa d’atto di un affievolimento della centralità della confisca nel contrasto alla criminalità organizzata di stampo mafioso ed economico. Si vuol dire che la confisca, pur mantenendo la sua indiscussa efficacia e a fronte di un ampliamento normativo dei suoi confini applicativi, sembra aver perso il tradizionale primato nell’azione di disinquinamento delle aree colpite dall’aggressio­ne criminale per lasciare il posto alle nuove misure di prevenzione patrimoniali non ablatorie. La scelta di potenziare, con i recenti interventi novellistici, gli istituti dell’amministrazione giudiziaria dei beni connessi ad attività economiche e delle aziende (art. 34 CAM) e del controllo giudiziario (art. 34 bis CAM) è rappresentativa della consapevolezza che entrambi concilino l’esigenza di aggredire i nuclei di economia illegale con quella di reinserire i patrimoni (aziendali) depurati nel circuito della legalità, a tutela di interessi più diffusi, dando vita ad un sistema “progressivo” delle misure di prevenzione adattabile al grado di illegalità e, per converso, alla potenzialità emendativa dell’azienda. Questa opzione di fondo del legislatore, tuttavia, si è andata scontrando con un contesto normativo lacunoso e poco lineare, che solo l’esperienza applicativa spesso pionieristica ha saputo tempestivamente rendere effettiva. Da un lato, l’intervento giudiziario (prevalentemente di merito) ha saputo intercettare la consapevolezza diffusa che, per le imprese, “l’autoregolamentazione è la forma più efficiente di regolamentazione”. Con il d.lgs. n. 231/2001, difatti, il legislatore ha voluto implementare l’adozione di regole di comportamento, attraverso modelli di gestione, organizzazione e controllo, che potessero orientare l’agire verso la prevenzione ragionevole del rischio-reato e, dunque, in direzione della legalità. Sicché, ogniqualvolta occorra consentire ad imprese non “mafiose” di restare sul mercato per ragioni di economia e di mantenimento dei livelli occupazionali, l’adozione di un idoneo modello organizzativo ex d.lgs. n. 231/2001 da parte dell’amministratore giudiziario nominato nella procedura di [continua ..]

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NOTE

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