Processo Penale e GiustiziaISSN 2039-4527
G. Giappichelli Editore

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Le linee evolutive della disciplina delle squadre investigative comuni (di Valentina Vasta, Assegnista di Diritto processuale penale – Università degli Studi di Milano)


Questo lavoro intende ricostruire la disciplina delle squadre investigative comuni, anche alla luce dei più recenti sviluppi del diritto dell’Unione europea, sottolineando gli irrisolti problemi applicativi nell’ambito dell’ordinamento interno.

The evolutionary lines of the joint investigation teams regulation

This paper provides a reconstruction of the joint investigation teams regulation, also in light of the most recent developments in EU law, aiming to highlight the unsolved application issues in domestic proceedings.

SOMMARIO:

1. Premessa - 2. Il quadro normativo sovrannazionale - 3. Le fonti dell’ordinamento interno - 4. Le procedure “attive” e “passive” di costituzione della squadra investigativa comune - 5. La composizione e l’operatività della squadra investigativa comune - 6. Lo svolgimento degli atti d’indagine - 7. Il regime di utilizzabilità degli atti d’indagine - 8.L’impiego delle informazioni investigative - NOTE


1. Premessa

Le squadre investigative comuni (SIC) sono uno strumento d’investigazione che consente alle autorità di diversi Stati di svolgere congiuntamente attività d’indagine a livello transnazionale, condividendone i risultati acquisiti [1]. Nel quadro europeo, la possibilità di costituire squadre investigative comuni si inserisce nell’ambito della cooperazione giudiziaria e di polizia [2] c.d. orizzontale, «cioè quella tra le autorità nazionali dei Paesi membri» [3], rappresentando una «forma di assistenza di carattere operativo e non “rogatoriale”, finalizzata alla repressione di fenomeni criminosi che coinvolgono l’ambito territoriale di due o più Stati» [4]. Si tratta, cioè, dell’individuazione di uno specifico e unico «spazio investigativo comune» [5], nel quale i componenti della squadra operano «direttamente e in tempi reali» [6], compiendo tutti gli atti e le operazioni necessari allo scopo per cui la medesima è stata costituita e in tutti i territori degli Stati che ne fanno parte, senza dover ricorrere ad altre forme di assistenza giudiziaria e applicando, di volta in volta, le regole processuali secondo il c.d. criterio della lex loci [7]. La variabilità da Stato a Stato del regime di utilizzabilità dei singoli atti processuali porta con sé il rischio che i risultati dell’indagine, svolta secondo le regole previste nello Stato in cui la SIC agisce, non conservino efficacia probatoria nello Stato nel quale gli stessi debbano essere impiegati. Le possibili incongruenze tra lex loci e lex fori, peraltro, innalzano il pericolo del c.d. forum shopping, laddove, a fronte di uno Stato in cui vigono regole di utilizzabilità dell’atto eseguito all’estero «più elastiche» rispetto ad altri, si possa favorire lo svolgimento del processo in tale Stato, con possibili ed evidenti compromissioni del principio del giudice naturale precostituito per legge [8].


2. Il quadro normativo sovrannazionale

Nell’ambito del diritto dell’Unione europea, le conclusioni del Consiglio di Tampere del 1999 rappresentano il primo atto nel quale è stata delineata in maniera esplicita la necessità di costituire «senza indugio» le squadre investigative comuni quale strumento orientato al potenziamento della cooperazione nella lotta alla criminalità transazionale [9]. Tale strumento è stato poi disciplinato dall’art. 13 della Convenzione di Bruxelles del 29 maggio 2000, relativa all’assistenza giudiziaria in materia penale [10] (c.d. MAP), nonché dall’art. 20 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea di assistenza giudiziaria del 1959, adottato l’8 novembre 2001 [11]. La mancata ratifica in breve tempo di tali disposizioni internazionali da parte dei singoli Stati ha portato il legislatore europeo ad adottare la Decisione quadro del Consiglio del 13 giugno 2002 relativa alle squadre investigative comuni (2002/465/GAI) [12], riproponendo sostanzialmente il contenuto della precedente Convenzione [13]. Tuttavia, se la decisione quadro concepisce le squadre investigative comuni come principale strumento di contrasto al terrorismo, al traffico di stupefacenti e alla tratta degli esseri umani [14], la Convenzione di Bruxelles, invece, «sembra abbracciare l’intera materia dell’assistenza giudiziaria penale» [15]. Nella prospettiva del legislatore europeo le SIC sono costituite d’intesa dalle autorità competenti di ciascuno Stato membro quando uno di questi avvii indagini per reati che comportano «inchieste difficili e di notevole portata» oppure mostrano «un collegamento con altri Stati membri», o anche laddove, per le circostanze del caso, le medesime «esigono un’azione coordinata e concertata» (art. 1, par. 1 [16]). La squadra investigativa comune non è quindi una «struttura permanente» [17], ma è creata ad hoc per mezzo di un accordo costitutivo sottoscritto dalle autorità degli Stati interessati, che reca indicazione del suo scopo, della sua durata e della sua composizione. Fermo tale contenuto necessario, l’atto costitutivo rimane «espressione di autonomia delle autorità competenti», le quali possono liberamente adeguarlo «agli interessi investigativi concreti» [18]. A supporto [continua ..]


3. Le fonti dell’ordinamento interno

Con notevole ritardo nell’attuazione della decisione quadro 2002/465/GAI – ben tredici anni dal termine di trasposizione fissato nell’atto europeo – il d.lgs. 15 febbraio 2016, n. 34 [45] ha introdotto nel­l’ordinamento interno la disciplina regolatrice delle squadre investigative comuni. Inoltre, il d.lgs. 5 aprile 2017, n. 52 di attuazione della Convenzione di Bruxelles [46], all’art. 18, ha previsto un rinvio integrale al d.lgs. n. 34/2016 per quanto attiene alla disciplina delle squadre investigative comuni, in osservanza della stessa decisione quadro 2002/465/GAI, per cui essa avrebbe dovuto dettare una normativa provvisoria destinata a perdere di efficacia fino a che la Convenzione fosse entrata in vigore tra tutti gli Stati membri [47]. In occasione dell’opera di riscrittura del libro XI del c.p.p. [48], v’è stata, poi, anche codificazione dello strumento investigativo attraverso l’art. 729-quinquies c.p.p. [49], che ne stabilizza l’impiego sia nei rapporti con gli Stati membri UE, sia in quelli con le autorità giudiziarie di Stati extraeuropei, nei casi previsti e alle condizioni stabilite dai relativi accordi internazionali [50]. La norma va raccordata alla disciplina generale contenuta nell’art. 696 c.p.p. “Prevalenza del diritto dell’Unione europea, delle convenzioni e del diritto internazionale generale”, con il quale il legislatore ha dato una ridefinizione al sistema delle fonti in materia di cooperazione penale internazionale [51], tale per cui i rapporti giurisdizionali con gli Stati membri sono regolati dalle disposizioni del Trattato sull’Unione europea e del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nonché dagli atti normativi adottati in attuazione dei medesimi. Nel caso in cui questi manchino o non dispongano diversamente, si applicano le norme delle convenzioni internazionali in vigore per lo Stato e le norme di diritto internazionale generale, le quali rappresentano pure la base giuridica nei rapporti con Stati diversi da quelli membri dell’Unione europea. In via sussidiaria, laddove lo Stato italiano non è vincolato al rispetto delle regole di diritto internazionale, trovano applicazione le norme interne contenute nel libro XI del codice di rito; a queste norme, peraltro, va riconosciuta anche una funzione integrativa, sul piano interno, per ciò che [continua ..]


4. Le procedure “attive” e “passive” di costituzione della squadra investigativa comune

La normativa italiana di recepimento contiene due procedure di costituzione della squadra investigativa comune: quella c.d. attiva (art. 2 [55]), nella quale l’iniziativa di costituzione del team è delle autorità competenti italiane e quella c.d. “passiva” (art. 3), in cui la richiesta proviene da un altro Stato membro. Nella procedura attiva il potere d’impulso è affidato in via esclusiva al Procuratore della Repubblica, il quale trasmette direttamente la richiesta di costituzione della squadra investigativa comune alla competente autorità dello Stato membro quando: a) l’indagine in corso riguardi delitti aventi a oggetto forme di criminalità organizzata o finalità di terrorismo di cui all’art. 2, comma 1 [56]; b) sussista, al di fuori dei casi precedenti, l’esigenza di svolgere «indagini particolarmente complesse» nell’ambito di più Stati dell’Unione europea oppure di «assicurarne il coordinamento» (art. 2, comma 2) [57]. Nel primo gruppo di casi, l’esigenza di ricorrere alla costituzione della squadra investigativa comune è già valutata in astratto dal legislatore, in considerazione «della natura delle condotte e della dimensione transnazionale che le stesse di frequente assumono» [58], diversamente, nella seconda ipotesi la scelta di ricorrere al pool investigativo è rimessa alla valutazione del caso concreto da parte dell’autorità inquirente. È con tale previsione, infatti, che il legislatore italiano ha mostrato di cogliere meglio lo spirito della decisione quadro che concepisce la squadra investigativa comune come strumento, sì prioritario per combattere il terrorismo, il traffico di stupefacenti e la tratta di esseri umani, ma comunque non necessariamente circoscritto a specifici reati o categorie di reati [59]. A livello interno, al fine di poter attuare il coordinamento investigato, il decreto di attuazione, da un lato, prevede che «quando diversi uffici del pubblico ministero procedono a indagini collegate» la richiesta di costituzione della squadra investigativa comune sia presentata «d’intesa fra loro» (art. 2 comma 3); dall’altro lato, pone in capo al Procuratore della Repubblica un onere di trasmissione del­l’istanza, con finalità informative, al Procuratore generale [continua ..]


5. La composizione e l’operatività della squadra investigativa comune

L’istituzione della squadra investigativa comune avviene con la sottoscrizione da parte del Procuratore della Repubblica e delle competenti autorità degli Stati membri dell’atto costitutivo, contenente la composizione del team, il suo direttore, l’oggetto, la finalità e il termine [65] delle indagini da espletare (art. 4), al quale si allega il piano d’azione operativo con i dettagli tecnici e pratici dell’intesa. Nello specifico, possono comporre la squadra investigativa comune, quali membri nazionali, solo «ufficiali e agenti di polizia giudiziaria» e «uno o più magistrati dell’ufficio del pubblico ministero che ha sottoscritto l’atto costitutivo». I membri distaccati, invece, sono designati dagli altri Stati membri firmatari dell’accordo secondo le rispettive normative interne [66]; tuttavia agli stessi il pubblico ministero che dirige la squadra, con provvedimento motivato, può vietare di compiere taluni degli atti d’indagine concordati. Diversamente da quanto previsto dalla decisione quadro, la relativa normativa di recepimento non ha previsto la partecipazione dei membri di Europol ed Eurojust alle squadre investigative comuni. Giustificata espressamente con la necessità di preservare la segretezza delle indagini ai sensi dell’art. 329 c.p.p. [67], l’esclusione merita di essere riletta alla luce dei regolamenti europei che disciplinano tali organismi, prevedendone la partecipazione dei rispettivi membri alle squadre investigative comuni (cfr. supra par. 2). In mancanza di un esplicito divieto, dunque, non può escludersi che le autorità nazionali italiane possano comunque richiedere ai funzionari degli organismi internazionali di partecipare al team, fermo restando che questi ultimi, non potendo, in ogni caso, svolgere compiti operativi, non potrebbero sostituirsi ai membri preposti concretamente allo svolgimento degli atti d’indagine [68]. Sarebbe evidente il vantaggio della partecipazione dei membri di Europol ed Eurojust in termini di coordinamento dei partecipanti alla SIC provenienti da diversi Stati membri o anche Stati terzi, nella prospettiva di assicurare una maggiore e più rapida efficienza all’operato del team [69]. Mediante l’atto costitutivo è, infine, necessario individuare il direttore della squadra investigativa comune, che, ai sensi [continua ..]


6. Lo svolgimento degli atti d’indagine

Recependo le indicazioni della decisione quadro (art. 1, comma 3, lett. b, DQ 2002/465/GAI) sull’uti­lizzo della lex loci nello svolgimento degli atti d’indagine, il legislatore italiano, ha previsto che «la squadra investigativa comune opera sul territorio dello Stato in conformità alla legge italiana» (art. 6, comma 1). In realtà, la disposizione, per quanto chiara, mostra una non trascurabile lacuna se posta a paragone con la disciplina delle rogatorie internazionali, dove è possibile che lo Stato richiedente domandi che l’atto venga eseguito con ulteriori garanzie (art. 725, comma 2, c.p.p.). Mancando disposizioni di analogo tenore in relazione all’operato delle squadre investigative comuni, rimane in dubbio se la legge italiana sia l’unica applicabile al compimento dell’atto, o se rappresenti il minimo delle garanzie applicabili, a cui eventualmente aggiungerne altre richieste da un diverso Stato membro. Il rigore letterale, oltreché il rischio di compiere atti estranei al sistema processuale [71], suggerisce di propendere per la prima soluzione [72]. Forme di intersezione tra le legislazioni nazionali dei partecipanti alle SIC sono previste, però, nei modelli di accordo resi disponibili dall’Unione europea alle autorità competenti degli Stati membri (v. supra par. 2). Il modello di accordo costitutivo approvato nel 2010 [73] prevede, invero, che venga conferita a un componente della squadra la funzione di referente nell’assunzione delle prove, potendo questi fornire orientamenti su aspetti e procedure di cui tenere conto. Il modello di accordo successivo del 2017 [74], anche se non riproduce tali contenuti, si riferisce alla possibilità per i direttori di concordare misure specifiche per la raccolta delle prove e la possibilità per le parti di conferire ai medesimi il ruolo di “consulenti” in materia di assunzione delle prove. Inoltre, sebbene sia consentita la possibilità di assegnare ai membri distaccati il compimento di attività investigative (art. 5), non ha trovato attuazione a livello interno la previsione della decisione quadro che, in caso di necessità di adottare misure investigative nel territorio di uno Stato partecipante, attribuisce ai membri distaccati da tale Stato la facoltà di «farne direttamente richiesta alle proprie autorità competenti, [continua ..]


7. Il regime di utilizzabilità degli atti d’indagine

Strettamente connesso alla legislazione applicabile nello svolgimento degli atti da parte della squadra investigativa comune è il profilo della loro utilizzabilità: se, da un lato, infatti, la SIC opera in conformità al diritto dello Stato in cui di volta in volta interviene, dall’altro lato, gli atti compiuti in Stati diversi, secondo leggi diverse, sono però destinati a confluire in procedimenti penali di rilevanza nazionale. L’art. 6, comma 2, d.lgs. n. 34/2016 prevede che i verbali degli atti irripetibili compiuti in Italia o all’estero dalla squadra investigativa comune vengano acquisiti nel fascicolo per il dibattimento ai sensi dell’art. 431 c.p.p. Profili problematici paiono profilarsi in relazione all’utilizzabilità di atti che, seppur irripetibili, sono stati assunti all’estero, in assenza delle garanzie difensive previste dal diritto nazionale. Un argine potrebbe essere rappresentato dalla partecipazione del membro distaccato italiano allo svolgimento del­l’atto, con il compito di sollecitare le autorità procedenti dello Stato estero affinché garantiscano il rispetto delle garanzie previste dal diritto interno [76]. Ipotesi diversa si configura per gli atti ripetibili compiuti all’estero, i quali hanno «la stessa efficacia dei corrispondenti compiuti secondo le norme del codice di procedura penale» (art. 6, comma 3), essendo soggetti, cioè, interamente alle regole di utilizzabilità interne [77]. Tale previsione, oltreché porsi in controtendenza rispetto alla natura tipicamente transnazionale dell’indagine e alla necessità di favorire, in un contesto ormai regolato dal principio del mutuo riconoscimento, la libera circolazione della prova penale nello spazio comune europeo, rischia di «ridurre notevolmente il valore e l’efficacia delle indagini svolte dall’equipe ogniqualvolta queste non si concretizzino in atti irripetibili» [78]. Proprio per tali ragioni potrebbe rivelarsi estremamente utile il sistematico ricorso alla prassi di concordare, già nella redazione del piano d’azione operativo allegato all’atto costitutivo, le forme e le modalità di acquisizione della prova il più possibile rispettose delle regole interne di tutti gli Stati membri coinvolti nella relativa attività e in special modo dei principi e delle [continua ..]


8.L’impiego delle informazioni investigative

Una disciplina specifica è poi prevista per l’uso delle informazioni ottenute dai componenti della squadra investigativa comune che non siano altrimenti reperibili per le autorità dello Stato membro nel quale sono state assunte: essa si articola in base alle finalità perseguite tramite il loro utilizzo. Nel dettaglio, le informazioni raccolte dalla SIC possono essere utilizzate: in primo luogo, ovviamente, per le finalità per cui la squadra stessa è stata costituita (art. 6, comma 4, lett. a); per l’indivi­duazione, l’indagine e il perseguimento di altri reati, previo consenso dello Stato membro dove sono state acquisite, il quale può negarlo solo in caso di grave pericolo per indagini condotte al suo interno, oppure nei casi di rifiuto di una domanda di assistenza giudiziaria formulata a tal fine (art. 6, comma 4, lett. b); per scongiurare una minaccia immediata e grave alla sicurezza pubblica (art. 6, comma 4, lett. c); infine, per qualunque altro scopo, purché nei limiti convenuti dagli Stati che hanno costituito la squadra (art. 6, comma 4, lett. d). In ogni caso, il Procuratore della Repubblica che ha costituito il team può richiedere alle autorità degli Stati membri di ritardare l’utilizzazione delle informazioni ottenute dai componenti della SIC per fini investigativi e processuali diversi da quelli convenuti nell’accordo costitutivo, laddove ravvisi il pericolo di un pregiudizio per le indagini e i processi in corso; comunque, per un tempo non superiore ai sei mesi. In materia, il decreto legislativo oltre ad aver previsto «clausole piuttosto elastiche» [80] non assistite da sanzioni processuali, ha mancato anche di regolare il regime di utilizzabilità interno delle informazioni raccolte nell’ambito dell’operatività delle squadre investigative comune, le quali, nel silenzio della legge, dovrebbero essere trattare alla stregua di informazioni di polizia e quindi utilizzabili solo ai fini della prosecuzione delle indagini [81].


NOTE