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Riparto di giurisdizione e Procura europea

di Rita Lopez - Ricercatore confermato di Procedura penale - Università di Roma ‘Tor Vergata’

La tutela degli interessi finanziari aggrediti dalle frodi UE  ha toccato il massimo livello di intensità con l’istituzione, nel 2017, dell’European Public Prosecutor’s Office (EPPO), primo organismo giudiziario unitario, competente a indagare e perseguire gli autori dei reati lesivi di tali interessi, cosi come tipizzati dalla ‘direttiva PIF’. Realizzando, per la prima volta nella storia dell’Unione, un trasferimento di competenze giudiziarie dal livello nazionale a quello europeo, il Regolamento  ha introdotto  un modello assolutamente originale e inedito di azione scissa dalla giurisdizione, ove la prima compete a EPPO e la seconda ai giudici penali degli Stati partecipanti.

La singolarità di tale modello si riflette nella complessità della sua traduzione sul piano positivo, realizzata attraverso un collage di fonti differenti - regolamento, direttive, leggi di recepimento e  diritto processuale penale di ciascun ordinamento nazionale - che regolano le attività istituzionali dell’Ufficio di recente insediamento, attraverso continui “rimandi incrociati” tra l’una fonte e l’altra, causa di insidie nella determinazione del diritto di volta in volta applicabile.

Accentuano il carattere ibrido del sistema che innesta indagini europee su giudizi nazionali, sia la competenza per materia condivisa tra Procuratore europeo e colleghi statuali, sia il controllo della gran parte  dei provvedimenti adottati da EPPO affidato agli organi giurisdizionali degli Stati membri, con parziale estromissione della Corte di giustizia.

La ripartizione delle rispettive attribuzioni tra gli attori variamente legittimati a intervenire nel procedimento in forza dello Statuto costitutivo, corre su un crinale  frastagliato, che frammenta competenza investigativa e controllo di legittimità tramite articolate combinazioni di giurisdizione “multilivello”.

Allotment of jurisdiction and European Public Prosecutor’s Office

The protection of financial interest against EU fraud has thehighest level of intensity with the establishment of the European Public Prosecutor's Office (EPPO).

The first unitary judicial body competent who investigates and prosecutes the perpetrators of crimes detrimental of such interests, as typified by the 'PIF Directive'.

For the first time in the history of the Union, a transfer of judicial powers from the national to the european level has been achieved, with the founding Regulation of 2017 that introduces an absolutely original and unprecedented model of action separated from jurisdiction, in which the first one is the responsibility of EPPO and the second one of the criminal courts of twenty-two Member States.

The singularity of the construction of this model is reflected in the complexity of its regulatory translation, achieved with a collage of different legal acts - regulations, directives, transposition of laws and criminal procedural law of each national system - which regulates the institutional activhities of EPPO. The complexity is due to the use of continuous "cross-references" between one source and another one, causing remarkble pitfalls to determine the applicable law from time to time.

The competence for matters shared between the European Public Prosecutor and Member States colleagues, and the control of the courts of the participating States on some of the measures adopted by EPPO, with partial exclusion of the Court of Justice, emphasize the hybrid character of the system that grafts European investigations on national courts.

The division of competences among the various actors legitimated to intervene in the proceedings under the founding Statute, runs along a dangerous ridge, which fragments investigative competence and legitimacy control through "multilevel" jurisdictional combinations.

L'ufficio del pubblico ministero europeo:  verso un’area di giustizia penale comune.

Definita come  «passo rivoluzionario»[1], l’istituzione della Procura europea[2], primo organismo unitario con poteri investigativi diretti in materia di reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione[3], incrementa il novero degli attori della “rete giudiziaria” europea[4], ritenuta elemento costitutivo essenziale ai fini della realizzazione dello spazio comune europeo di libertà, sicurezza e giustizia, a sua volta principio fondante  e obiettivo primario dell’Unione  ai sensi degli artt. 3 TUE e 67 TFUE.

L’European Public Prosecutor’s Office - da cui l’acronimo EPPO - è stato pensato allo scopo precipuo di attivare un organo che tramite strumenti più incisivi di quelli meramente cooperativi e di coordinamento giudiziario, interagendo con Eurojust, fosse in grado di garantire effettività alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione[5]; il bilancio di quest’ultima e le ingenti somme impegnate nella promozione di progetti tesi al conseguimento dei suoi  obiettivi istituzionali,  «hanno costituito oggetto di appetiti  indebiti  e di attività illecite, finendo con il venire esposte a condotte fraudolente»[6]. A tali fenomeni, causa di danni finanziari enormi anche per i  contribuenti, i singoli Governi non hanno saputo opporre contro misure adeguate:  la complessità dei casi;  l’eccesiva durata dei procedimenti penali;  la scarsità  delle risorse interne e la difficoltà di reperire le fonti di prova fuori dal territorio nazionale, hanno generato risposte insufficienti ed estremamente differenziate da Paese a Paese[7]. Come può leggersi in un atto ufficiale della Commissione datato novembre 2013[8], il tasso di condanna nelle azioni penali trasferite dall’Ufficio europeo antifrode - Olaf - alle singole autorità giudiziarie interne, è oscillato, nel quinquennio 2006-2011, entro un range quanto mai variabile, compreso tra  19.2 e  91.7 punti percentuali. Nell’ultima relazione annuale di Olaf,  l’Italia si conferma, relativamente agli anni 2015 - 2019, in quarta posizione per numero di irregolarità - 4415 - nella gestione dei fondi UE[9], con una percentuale del 62% di casi in cui le autorità giudiziarie nostrane hanno dato seguito alle segnalazioni pervenute dall’organismo antifrode, laddove la media europea si attesta appena al 39%[10].

L’insufficienza generalizzata dell’azione condotta a livello nazionale[11], contraddistinta da vistose sperequazioni tra Stati, ha svolto  un ruolo primario nel compulsare la creazione di un sistema di tutela dello specifico settore, informato a criteri di tendenziale uniformità e armonizzazione nella definizione dei reati e dei livelli di sanzione, e a misure di indagine e azione penale efficaci.

E’ noto che la traduzione in  assetto definito dell’ambizioso progetto ha richiesto un impegno pluriennale.  

Punto di partenza e  punto d’arrivo di questo ideale percorso coincidono, rispettivamente, con il 1997 e il 2017; è alla prima delle due date  che risale, infatti,  il Corpus juris, redatto, su incarico della Commissione UE[12], da un gruppo di studiosi[13] cui si deve la prima teorizzazione di un micro-sistema penale dotato di un organo unitario di indagine  - Parquet Européen  - destinato a ricoprire  un ruolo centrale nel contrasto ai reati transnazionali lesivi degli interessi finanziari unitari, in forza di un nucleo omogeneo di norme incriminatrici valide in tutto il territorio dell’Unione[14].  E’ nell’ottobre 2017, invece,  che,  al termine di una complessa fase di negoziati iniziati quattro anni prima[15], viene finalmente approvato  il testo definitivo della proposta di Regolamento risalente al 2013[16], il quale, già a prima lettura,  evidenzia sensibili modifiche rispetto ai profili fondamentali - struttura, funzioni e rapporti con le autorità nazionali -  dell’originario modello di inedita istituzione giudiziaria[17].  Il decorso di venti giorni dalla pubblicazione dell’atto fondativo sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione, avvenuta il 31 ottobre dello stesso anno,  ne ha sancito l’esecutività; l’inizio delle attività, ai sensi dell’art.120 Reg., è previsto, invece, in una data da stabilire a cura della Commissione su proposta del Procuratore Capo europeo, non prima che siano trascorsi tre anni dall’adozione del Regolamento  e, dunque, successivamente al  20 novembre 2020.  Scopo del termine dilatorio cosi stabilito è consentire l’adeguamento degli ordinamenti interni alle disposizioni statutarie e avviare le procedure di  selezione e “reclutamento” dei magistrati da destinare all’Ufficio che avrà sede a Lussemburgo[18].

Già prima dell’arco temporale indicato e parallelamente a esso, si è comunque registrato un formidabile fermento[19] di  ricerche,  analisi e dibattiti tenuti a latere del contesto istituzionale,  cui ha fatto seguito l’avvio dei servizi europei antifrode per la tutela dei fondi UE; si allude alla costituzione, nell’88, del primo organismo con funzioni specifiche nella materia indicata - l’UCLAF[20] - antesignano dall’attuale Ufficio europeo per la lotta antifrode  - OLAF - che ne ha ereditato il  compito, ovvero dar corso a indagini di natura amministrativa in presenza di sospette irregolarità nella gestione del bilancio europeo e, in caso di riscontro positivo, allertare le autorità nazionali interessate.

Successivamente alla implementazione del “terzo pilastro” inaugurato a Maastricht, si registra il progressivo sviluppo delle basi giuridiche della cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni. E’ noto che nell’ambito del titolo VI del Trattato firmato in territorio olandese,  si ritagliava la specifica competenza del Consiglio ad apprestare strumenti di contrasto nei confronti delle frodi perpetrate su scala internazionale[21]. Benché la struttura “a pilastri” dell’Unione sia venuta meno e,  dunque, il metodo comunitario[22], in luogo di quello intergovernativo[23], sia stato esteso dal 1997 anche alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, è indubbio che la previsione citata  abbia costituito input di rilievo per il progredire delle innumerevoli iniziative successive. Nei Trattati di Maastricht (1992), Amsterdam (1997) e Nizza (2000) mancava, però, un’espressa base legale idonea a giustificare l’esercizio di poteri in ambito penale; l’Unione oltre a procedere soltanto con atti che risultando privi di efficacia vincolante,  necessitavano di  leggi interne di trasposizione, era sprovvista di strumenti da opporre all’eventuale inerzia degli Stati. Inconveniente quest’ultimo che si manifestò con riferimento alla “Convenzione PIF”[24]; tale accordo, infatti, nell’introdurre obblighi di armonizzazione del diritto penale sostanziale[25], impattò con il recepimento solo parziale degli Stati membri,  acuito nella negatività delle sue ricadute  dalle resistenze degli inquirenti nazionali, insofferenti  alla “farraginosità” dei meccanismi di assistenza reciproca, comunque regolati dagli schemi  operativi della cooperazione orizzontale, ispirata al principio del mutuo riconoscimento.

La svolta impressa dall’art. 86 del Trattato di Lisbona.

E’ il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea che resosi promotore di un totale rovesciamento di prospettiva, afferma  per la prima volta la possibilità di proseguire  il cammino della integrazione europea in ambito penale, secondo una logica di tipo federalista. Nell’attribuire  espressamente al Consiglio la facoltà di istituire una Procura europea «a partire da Eurojust», l’art. 86, par. 1, nel titolo dedicato alla Spazio di sicurezza, libertà e giustizia, del capo IV sulla cooperazione giudiziaria, TFUE[26], pone l’imprescindibile base legale del nuovo organismo, «embrione del processo penale europeo»[27].  Non appena quest’ultimo assumerà le proprie funzioni, si assisterà a un cambiamento sostanziale:  da spazio di libertà, sicurezza e giustizia unitario ma frammentato in ventotto sistemi di giustizia penale,  l’Unione virerà  verso un’unica area giudiziaria, con dinamiche operative che faranno registrare modifiche epocali in tema di indagini, di esercizio dell’azione penale e di cooperazione[28]. Proprio in questo fondamentale “cambio di passo” risiede la  sfida lanciata dalla creazione della procura “centralizzata”; la scommessa da vincere coincide, dunque, col superamento dell’odierno livello di integrazione, fondato sulla necessità di attuare i provvedimenti giurisdizionali oltre i confini del territorio nel quale sono stati emessi. Viceversa, con l’ingresso della oramai imminente era dell’inquirente europeo, l’individuazione, il perseguimento e il rinvio a giudizio di autori e complici dei reati devoluti alla sua competenza, si realizzeranno sulla base di un corpo unico di previsioni, tramite decisioni immediatamente efficaci, suscettibili di attuazione diretta, in grado, perciò,  di prescindere dal riconoscimento da parte degli organi interni.          

Lo stesso Trattato affianca, anzi, antepone all’art. 86 TFUE, due disposizioni dal rilievo  altrettanto fondamentale - gli artt. 82 e  83 TFUE - i quali  nello specificare le linee di indirizzo tratteggiate dall’art. 325 TFUE[29], sanciscono la competenza legislativa dell’Unione a dettare norme minime comuni tese al ravvicinamento del versante penalistico, sostanziale e processuale, delle legislazioni nazionali[30]. Su tali coordinate normative  incidono con carattere spiccatamente derogatorio l’art. 86 e il Regolamento istitutivo della Procura europea che in esso trova legittimazione.

Ai sensi dell’art. 82, par. 2, TFUE, Parlamento europeo  e  Consiglio possono legiferare  nel settore della procedura penale per il tramite esclusivo di direttive - bisognose  di leggi nazionali di trasposizione per produrre effetti negli ordinamenti dei Paesi membri - non esorbitanti da «norme minime» di tutela delle persone  e contenutisticamente circoscritte entro sfere d’intervento riguardanti: a) l’ammissibilità reciproca delle prove tra Stati membri; b) i diritti della persona nel processo penale; c) i diritti delle vittime della criminalità; nonché d) altri elementi specifici della procedura penale, individuati dal Consiglio in via preliminare.  mediante decisione deliberata all’unanimità previa approvazione del Parlamento. Ne risulta tratteggiata una competenza legislativa limitata, suscettibile di estensione soltanto in relazione a eventuali sotto-settori dello medesima materia, a seguito di decisioni deliberate all’unanimità, secondo le cadenze della procedura semplificata  di revisione del Trattato, cui fa riferimento la lett. d) della medesima disposizione.

Sempre tramite direttive quale strumento tipico finalizzato alla armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri, le stesse istituzioni sono designate, ex art. 83, par. 1, TFUE, a stabilire in co-decisione «norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave», qualificate da  dimensione transnazionale[31].  Analogamente a quanto previsto per la competenza relativa al diritto processuale penale, anche quella interessante il versante penalistico può estendersi, prevede l’art. 83, par.  2, TFUE, a settori di competenza dell’Unione diversi dagli euro-reati specificati nel par. 1, che siano stati oggetto di misure di armonizzazione, qualora il ravvicinamento risulti indispensabile per garantire  l’attuazione efficace di una politica dell’Unione.

Dagli angusti confini dello “spazio di manovra” che l‘art. 82 TFUE assegna al legislatore europeo ordinario, discende che «la futura Procura europea si troverà a operare in un contesto legislativo costituito al 90% da diritto processuale penale non armonizzato di ciascuno Stato membro  e al 10%  da leggi, sempre nazionali, di recepimento delle direttive dell’Unione»[32]. In un contesto cosi dimensionato, irrompe il contenuto fortemente derogatorio dell’art. 86 TFUE, alla base della istituzione dell’«”accusatore continentale”»[33]. Lo statuto che ne definisce impianto e funzioni, infatti, presenta, a propria volta, caratteri  di straordinarietà, a partire dalla natura della fonte che lo prevede: non una direttiva di armonizzazione “minima”, ma  un regolamento, ovvero un atto recante una normativa uniforme e direttamente applicabile. Non solo, ma il Consiglio dei ministri, grazie alle prescrizioni dall’art. 86, par. 3, TFUE, ha potuto esorbitare dai confini dell’elenco tassativo di materie indicate dall’82, par. 2, TFUE  decidendo in  autonomia le norme processuali applicabili alle future attività della magistratura inquirente europea - ad esempio, l’esercizio dell’azione penale davanti alle giurisdizioni nazionali ordinarie, invece che davanti alla Corte di Giustizia, come avrebbe voluto la regola della competenza esclusiva ex art. 263 del Trattato; ancora, le regole di ammissibilità delle prove e il regime del controllo giurisdizionale degli atti dell’inquirente europeo, affidato ai giudici degli Stati membri, i quali procederanno ciascuno sulla base del proprio diritto processuale penale[34].

L’elemento di spicco introdotto dall’art. 86 TFUE si condensa proprio in questa valenza derogatoria[35] che, sia pure parziale e limitata, possiede la capacità di incrinare lo stesso principio di supremazia del diritto europeo rispetto al diritto interno, «nella misura in cui le norme processuali penali degli Stati membri potranno costituire il parametro di legittimità degli atti del procuratore europeo»[36]

L’assetto organizzativo della Procura europea tra Ufficio centrale e articolazioni periferiche. 

Il Regolamento definisce l’EPPO come organo indipendente dell’Unione.[37],  dotato di specifica personalità giuridica di diritto europeo, articolato secondo una struttura complessa, costituita da un livello centrale di tipo collegiale[38] e da un livello periferico, distribuito nei Paesi contraenti. Del primo fanno parte l’ufficio centrale, appunto, formato dal Collegio, dalle Camere permanenti, dal Procuratore capo posto al vertice dell’Ufficio, da due sostituti, da un Procuratore europeo per ciascuno Stato partecipante[39], dal Direttore amministrativo. Le Camere permanenti, istituite dal Collegio, e composte da tre membri - il Procuratore capo (oppure uno dei suoi vice o un procuratore europeo nominato Presidente) che le presiede e due procuratori dell’Ufficio centrale che lo affiancano - in quanto «principale snodo operativo della Procura»[40] svolgono compiti di particolare delicatezza. Assegnatarie della  gestione  dei singoli casi giudiziari, si occupano  di supervisionare, monitorare e indirizzare le indagini; ancora, assumere le determinazioni sulle imputazioni formulate  dai colleghi del ramo decentrato, con poteri decisori nei “passaggi-chiave” della fase investigativa e dei suoi possibili epiloghi: archiviazione, rinvio a giudizio, definizioni anticipate del procedimento. Questi «mini-collegi»[41], come previsto dall’art. 10 Reg., possono, inoltre, incaricare un procuratore delegato di avviare un’indagine oppure, al contrario, avocarla in ipotesi di inerzia; determinano la competenza, in caso di accertamenti investigativi compiuti in due o più Stati membri; infine, ove reputino che il procedimento non rientri nella competenza devoluta all’Ufficio europeo, hanno il potere di “reindirizzare” il caso alla giurisdizione domestica.    

Attori esclusivi della articolazione decentrata sono, invece, i Procuratori europei delegati[42], che, in qualità di «propaggini territoriali»[43] dell’Ufficio centrale, operano, almeno in numero di due, nei singoli Stati membri[44]. Soggetti alle decisioni e alle istruzioni provenienti dal Procuratore europeo avente stessa nazionalità, il quale nelle vesti di supervisore appartenente al livello centrale, ne controlla l’operato,  i magistrati nazionali “dedicati” si caratterizzano, in pendenza dell’incarico, per il «c.d. “doppio cappello”, poiché agiscono come pubblici ministeri europei sotto l’autorità esclusiva del Procuratore europeo e si attengono alle sue sole istruzioni, linee guida e decisioni, ma conservano, al contempo, le funzioni di organo inquirente e di accusa all’interno del proprio ordinamento»[45].  Gli inquirenti europei dislocati sul territorio, al pari di quelli nazionali, possono avviare di propria iniziativa le “euroindagini", oppure  avocare quelle  che, già intraprese dalla autorità giudiziaria o di polizia dello stesso Paese,  potendo riguardare un reato riconducibile alla competenza dell’EPPO,  sono oggetto di uno specifico  dovere di informativa a cura delle autorità nazionali, ai sensi dell’art. 27. Reg. E’ nell’esercizio dei poteri descritti che si esaurisce l’ambito di autonomia loro riconosciuto; concluso l’iter investigativo, infatti, il Procuratore delegato  è tenuto a trasmettere all’omologo dell’apparato centrale  il fascicolo contenente la documentazione degli accertamenti effettuati e  una relazione di sintesi delle attività svolte, accompagnata da una proposta di decisione  sulla quale è chiamata a pronunciarsi la Camera permanente interessata, che, come anticipato, ha l’ultima parola sull’esito del caso.

Il diritto applicabile nel contrasto  ai  “reati PIF”.

L’”intreccio” tra atti legislativi efficaci su piani differenziati  e però convergenti sul medesimo ambito disciplinatorio, concorre a modellare in modo affatto peculiare la fisionomia del Procuratore europeo, che  si consegna  a operatori e studiosi come realtà giuridica composita, intrisa di forte valenza innovativa. «Trovandosi ad applicare in misura preponderante prescrizioni di diritto puramente nazionale non armonizzate a livello penale [la Procura] costituisce …  un caso del tutto inedito della storia costituzionale europea»[46] e un altrettanto inedito modello di azione scissa alla giurisdizione[47], secondo l’imprinting dato dall’art. 86 TFUE, il quale  fissando un non aggirabile  «vincolo di partenza»[48], dispone la celebrazione del giudizio dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri.

Competenza investigativa e competenza processuale,  distribuite  su piani sfalsati e però riconducibili a un unico scenario giudiziario integrato, comune all’Unione europea e agli Stati membri,  sono, l’una, fissa e radicata in capo all’EPPO; l’altra,  variabile a seconda della sede nella quale il procuratore europeo territorialmente dislocato incardina le indagini. A parte l’originalità della costruzione, che ha sovvertito i moduli organizzativi alla base dei rapporti tra organi giudiziari, incentrati sul meccanismo del rinvio pregiudiziale[49],  l’interazione dinamica tra procedimento europeo e processo nazionale[50] comporta una commistione di ruoli, spazi di intervento e regole di diritto applicabili - soprattutto quest’ultime - di non sempre agevole individuazione. Le norme di principio sancite dall’art. 5, par. 3, Reg. relative ai rapporti tra disposizioni regolamentari e  legge processuale penale degli Stati membri[51], si risolvono in criteri di determinazione la cui linearità  è più apparente che reale.

La prima parte del par. 3 dell’art. 5 Reg. eleva a rango di fonte primaria delle attività attribuite alla Procura europea, il Regolamento 2017/1939; ne sono espressione  le disposizioni che descrivono compiutamente l’operato istituzionale dell’organismo giudiziario. Esempi di questo tipo possono essere ravvisati nelle disposizioni sul trattamento e la protezione dei dati personali acquisiti dalla Procura europea durante indagini; in quelle sul sistema automatico di gestione dei fascicoli[52]; nella previsione della facoltà di avocazione riconosciuta all’EPPO (art. 27 Reg.). Infine, nella disciplina concernente la decisione sull’archiviazione del procedimento rimessa alla competenza delle camere permanenti (art. 39 Reg,), i cui provvedimenti, se contestati, sono sottoposti al controllo della Corte di Giustizia, titolare di una riserva di giurisdizione esclusiva in materia (art. 42, par. 3, Reg.).

Dal canto suo, il diritto nazionale subentra in via suppletiva, quando sono le stesse norme di matrice europea a chiamarlo in causa con riferimento alla disciplina di quegli atti investigativi la cui esecuzione è necessariamente affidata alle autorità inquirenti degli Stati membri. Si pensi all’arresto [53] e, più in generale, a ogni misura resa indilazionabile dall’esigenza di preservare l’efficacia investigativa[54]: i provvedimenti adottati in via d’urgenza devono essere eseguiti conformemente alla legislazione processuale penale dello Stato nel cui territorio il procuratore delegato dà inizio alle indagini.

Dalla applicabilità iure proprio del diritto nazionale discendono importanti implicazioni; anzitutto, l’interpretazione delle norme processuali interne dovrà ispirarsi all’orientamento giurisprudenziale penale delle supreme giurisdizioni nazionali;  le stesse norme, considerata l’impossibilità di prospettarne l’assimilazione al genus “disposizioni di attuazione del diritto dell’Unione”. sfuggiranno, inoltre, al principio generale  della “interpretazione conforme”. La circostanza, ai sensi dell’art. 51, par. 1, Carta dei diritti fondamentali UE[55], sembrerebbe escludere che la loro legittimità possa essere contestata sulla base del diritto europeo e, quindi, degli  artt. da 47 a 50 del titolo VI  della Carta stessa. Tuttavia, il medesimo l’art. 51 vincola all’osservanza dei diritti fondamentali sanciti nella Carta, tutte le Istituzioni e gli organi dell’Unione, dunque, anche un organo come l’EPPO che, in modo affatto peculiare, applica prevalentemente il diritto nazionale non armonizzato a livello europeo. La conclusione è confermata dall’art. 5, par. 1, Reg., il quale specifica espressamente che «l’EPPO garantisce che le sue attività rispettino i principi sanciti dalla Carta». Ne consegue che l’azione condotta sia a livello centrale che decentrato,  in particolare, quella dei procuratori europei delegati  a eseguire le indagini, deve assicurare che ciascuna delle garanzie previste dalla Carta di Nizza, trovi adeguata tutela durante le investigazioni. Ove si profilasse un  contrasto tra la norma nazionale self standing e un diritto fondamentale della Carta che,  in forza del menzionato art. 5, par. 1, Reg., è caratterizzato da efficacia operativa immediata in tutti gli Stati partecipanti e prevalente su qualsiasi disposizione interna incompatibile, il p.m. delegato ha l’obbligo di disapplicare la norma processuale dello Stato che rappresenta. «Le disposizioni della Carta di Nizza costituiscono al medesimo tempo parametro di legittimità rispetto agli atti compiuti dal p.m. europeo e di adeguatezza  dei precetti interni osservati dal medesimo organo, rendendo inapplicabili alle indagini di quest’ultimo le norme nazionali che si trovino in contrasto con detto parametro»[56].   

La ricostruzione della legge applicabile involve in questione ancora più spinosa quando riguarda categorie di atti investigativi o processuali che ricadono in parte nella sfera operativa del diritto UE e, in parte, in quella del diritto nazionale. Posto che in presenza di una simile sovrapposizione di norme, tanto più se di tenore confliggente,  “scatta” il principio di supremazia del diritto dell’Unione su quello degli Stati membri, per cui il primo prevale sul secondo (art. 5, par. 3, ultima parte, Reg.), districarsi nella ricognizione del diritto applicabile è incombenza rimessa, in prima battuta, ai procuratori delegati. Responsabili, come ricordato, della  indagine e della eventuale imputazione, essi «dovranno preventivamente interpretare tutte le norme del regolamento che disciplinano determinati atti investigativi, in parallelo con le norme di diritto nazionale disciplinanti gli stessi atti, e decidere fino a che punto  saranno tenuti ad applicare il diritto dell’Unione e a partire da quale punto i presupposti, le modalità di esecuzione e le conseguenze giuridiche di un dato atto resteranno regolati dal diritto dello Stato membro in cui si svolge l’indagine»[57]. Qualora residui uno spazio per il diritto nazionale, il p.m. europeo è tenuto a verificarne la compatibilità con le prescrizioni regolamentari, disapplicandolo - si è visto - non solo  in caso di incompatibilità,  ma anche di mera sovrapposizione.

Tra i comparti di maggiore impatto vincolati al disposto di norme concorrenti -  regolamentari e nazionali inerenti gli stessi atti - figurano le misure investigative; le indagini transfrontaliere  e le forme semplificate di azione penale. 

Rispetto alle prime, l’art. 30 Reg. prevede che per i reati sanzionati con una pena massima di almeno quattro anni, i procuratori europei delegati abbiano la disponibilità, secondo a legislazione dello Stato membro in cui procedono, di un «”pacchetto standard” di misure investigative»[58], suscettibili  di subire limitazioni - prevede l’art. 30, par. 2, Reg. -  con esclusivo riferimento a persone e professionisti giuridicamente vincolati a un obbligo di riservatezza. Pertanto, se il diritto nazionale dovesse imporre prescrizioni ulteriori rispetto a quelle espressamente indicate dalla previsione citata, l’inquirente del livello decentrato, in forza della primazia del diritto europeo, sarebbe autorizzato a disapplicare la disposizione nazionale. Favoriti dall’ampio margine di discrezionalità riservato dal Regolamento, i legislatori nazionali oltre a  stabilire ulteriori e non meglio precisate condizioni e limiti nel ricorso a produzione di dati informatici; intercettazioni di comunicazioni elettroniche e tracciamento di oggetti, possono circoscrivere l’impiego delle ultime due attività di indagine menzionate, a specifici reati gravi, il cui elenco dovrà essere notificato alla Procura europea dal Ministro della Giustizia dello Stato membro che intenda esercitare tale facoltà.  Il penultimo par. dell’art. 30 Reg.  autorizza, infine, i procuratori delegati ad avvalersi di ogni altra misura di cui possono disporre i colleghi in casi  analoghi di esercizio della giurisdizione domestica, ad esempio l’arresto dell’indagato o la custodia cautelare in carcere. 

Si delinea, dunque, un quadro nel quale il p.m. che indaga su un’ipotesi di reato lesivo degli interessi finanziari dell’Unione europea, «potrà raccogliere prove sulla base di un mosaico di regole “a geometria variabile” in funzione delle maggiori o minori limitazioni previste dalla propria legislazione nazionale e consentite dall’art. 30, par. 2, esaminando tuttavia preventivamente per ognuna del sei categorie previste di misure investigative enumerate al par. 1, se il proprio legislatore nazionale si è avvalso delle più ampie facoltà di limitazione accordate dal par. 3 dello stesso art. 30»[59].  

Entra in campo un mix altrettanto diversificato di legislazioni applicabili in ipotesi di indagini transfrontaliere, le quali ricorrono  - specifica l’art. 31 Reg. -  quando il procuratore delegato affidatario di un caso chiede la collaborazione del collega dello Stato membro, entro i cui confini necessita di  eseguire una o più misure investigative tra quelle previste dall’art. 30, par. 1, Reg., in aggiunta a quelle di matrice nazionale esperibili con riferimento a  indagini analoghe condotte in ambito interno (art. 30, par. 4, Reg.). L’esecuzione degli accertamenti investigativi è scandita dalle previsioni del Regolamento e del diritto dello Stato membro del p.m. che presta assistenza, tenuto ad attivarsi a fronte della mera richiesta di collaborazione proveniente dal procuratore titolare del procedimento, del quale deve   seguire anche le indicazioni, a meno  che non contrastino con i principi fondamentali del diritto nazionale dello Stato che rappresenta (art. 32, seconda frase). La soluzione dell’eventuale conflitto di competenza “orizzontale” che  dovesse profilarsi, è affidata alla camera permanente, designata ai sensi dell’art. 31, par. 8, Reg. quale autorità preposta a risolvere i conflitti tra procuratori delegati nell’ambito di indagini transfrontaliere (art. 31, par. 8, Reg.). Nonostante il generale conferimento di poteri in subiecta materia,  la disposizione tace, tuttavia, su regole e   criteri adottabili per comporre il conflitto.

Le procedure semplificate di azione penale disciplinate dall’art. 40 Reg. si riferiscono - chiarisce il considerando 82 - a forme di patteggiamento della pena con l’imputato, praticabili nel procedimento condotto dalla Procura europea, purché contemplate  dall’ordinamento del procuratore delegato che indaga.  Sussistendo i presupposti richiesti dal diritto nazionale per accedere a simili modalità di definizione anticipata del procedimento,  il procuratore delegato può avvalersene proponendo alla camera permanente di accordare l’avvio dell’iter semplificato. Ricevuta la richiesta, la camera permanente provvede attenendosi  ai criteri posti dal diritto UE, cosi’ come elencati dall’art. 40 par. 2, Reg.[60]; se la decisione è favorevole, il procuratore delegato proponente riprende il procedimento tornando alla applicazione del diritto nazionale, compreso, se previsto, il consenso del giudice nazionale competente, e adotta un provvedimento definitivo che conclude il procedimento.

La definizione, come visto, a tratti molto ardua, delle rispettive aree di influenza tra disposizioni regolamentari e nazionali,  non esaurisce comunque  la portata delle questioni legate alla individuazione della legge applicabile; ove si versi, infatti, di ipotesi di reato commesse su scala transnazionale, occorre risalire a quali norme tra quelle appartenenti alla pluralità di ordinamenti degli Stati membri “attraversati” dall’attività criminosa, devono affermarsi in relazione a un dato procedimento. La scelta tra i vari diritti nazionali - dispongono gli artt. 26, paragrafi 4 e 5, e 36, par. 3, Reg. - segue quella dello Stato membro in cui si concentrano le indagini o nel quale  viene esercitata l’azione.

La prima disposizione colloca l’avvio delle indagini nello Stato membro in cui si trovi «il centro dell’attività criminosa» oppure,  se ricorre una pluralità di reati connessi tutti di competenza dell’EPPO,  dove sia stata commessa «la maggior parte dei reati».  Già di per sé generali e vaghi[61],  tali criteri sono, a loro volta,   derogabili su decisione della camera permanente competente, che reputi di assegnare il procedimento al p.m. delegato  di altro Stato membro, identificabile, in ordine di priorità, con quello in cui risiede abitualmente l’imputato o del quale ha la nazionalità, oppure con lo Stato in cui si è registrato il  «danno principale», formula indeterminata  che l’art.  art. 26,  par. 4, Reg. non chiarisce. 

Sempre la stessa articolazione operativa a livello centrale, può procedere, se richiesto da un potenziamento della efficienza dell’azione investigativa. alla ri-assegnazione, alla riunione o alla separazione dei procedimenti all’inquirente di altro Stato membro (art. 26, par. 5, Reg.).  

L’azione penale, da esercitare nello Stato membro dove si svolgono le indagini anche quando più giudici penali nazionali abbiano la giurisdizione, può essere però trasferita in altro Stato membro su decisione della Camera permanente  che reputi il   coinvolgimento di una differente autorità giudiziaria più confacente all’interesse generale della giustizia.

Il considerevole margine di discrezionalità riconosciuto in materia alle Camere permanenti, peraltro non bilanciato dalla previsione di alcun controllo giurisdizionale da parte della Corte di Giustizia, interferisce con effetti pregiudizievoli  sul  diritto di difesa. Non v’è dubbio, infatti, che le decisioni che dispongono il trasferimento o la riassegnazione del procedimento da uno Stato membro all’altro, sono in grado di scompaginare la strategia difensiva che  pianificata e modulata, dal punto di vista tecnico, sulle regole dell’ordinamento nazionale nel quale sono state intraprese le indagini, va tatticamente “ripensata” dal nuovo legale  secondo le peculiarità  del diverso sistema -  indicato dalla Camera permanente - in cui le indagini stesse sono proseguite  o viene esercitata l’azione penale. Non sfugge, in questa prospettiva, la delicata questione riguardante la compatibilità delle disposizioni regolamentari (artt. 26 e 36 Reg.) attributive della facoltà di diversa “allocazione” dei procedimenti  con la garanzia del diritto di difesa dell’imputato che, consacrato nella Carta di Nizza (art. 48, par. 2), possiede valenza superiore a quella degli atti legislativi dell’Unione, compreso dunque il Regolamento  2017/1939.

Segue  Competenza concorrente ratione materiae.

Sovvertendo integralmente l’idea originaria della Proposta incentrata sulla competenza esclusiva della Procura europea[62], il Regolamento ha licenziato un testo normativo «che si è straordinariamente complicato»[63] nel passaggio a «un sistema di competenze concorrenti tra EPPO e autorità nazionali, basato sul diritto di avocazione del primo»[64]. La scelta comporta che intere sotto-categorie di reati esorbiteranno  dall’ambito dei reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione, per rimanere di competenza dei pubblici ministeri nazionali, con una consistente erosione della sfera operativa dell’Ufficio d’accusa europeo, la cui competenza, puntualizza il considerando n. 58, è opportuno che prevalga di norma -  dunque, non sempre e inderogabilmente - sulle rivendicazioni di competenza nazionali.

La disciplina di settore rinviene l’incipit  nell’art. 22, par. 1, Reg, che determina la  competenza materiale dell’EPPO effettuando un rinvio integrale alle fattispecie contemplate dalla “direttiva PIF”[65], cosi come attuata dal diritto nazionale[66]. Emerge, in tal modo, lo “scollamento” dalla previsione dell’art. 86, par. 2,  TFUE[67], che, al contrario,  “agganciava” la competenza della Procura europea ai reati stabiliti dal Regolamento stesso[68];  nella convinzione che il Consiglio dei Ministri non avrebbe raggiunto  un accordo sulla tipizzazione delle condotte perseguibili, la Commissione si risolse a favore della definizione delle fattispecie  per relationem[69].

Il ricorso alla direttiva, per sua natura, foriera di disomogeneità in quanto condizionata, nell’aspetto attuativo, dalle modalità di recepimento  - più o meno puntuali e fedeli -  da parte degli Stati membri, sbiadisce  il principio di certezza del diritto e acuisce le difficoltà legate alla esegesi degli artt. da 22 a 25 Reg.: il  “labirintico” mosaico di regole, eccezioni e contro-eccezioni di cui risultano disseminate le relative previsioni, delinea un assetto che  lascia presagire incertezze interpretative e forti criticità nella prassi applicativa futura. Le inevitabili differenze riscontrabili  nelle leggi nazionali di recepimento configureranno   la competenza materiale della nuova parte inquirente come «competenza a geometria (parzialmente) variabile” a seconda degli Stai membri partecipanti»[70], senza contare, poi, le ulteriori difficoltà legate alla individuazione stessa delle norme nazionali che costituiscono o meno recepimento della direttiva o, ancora, a quale sia la legge applicabile in caso di incompleta o errata trasposizione della direttiva medesima.

Premessa la non totale sovrapponibilità tra il catalogo dei cosiddetti reati PIF e l’area della competenza materiale di EPPO[71],  i delitti soggetti all’azione investigativa della Procura lussemburghese riguardano le frodi sia nelle entrate che nelle uscite del bilancio UE; le frodi IVA commesse mediante false comunicazioni oppure omettendo comunicazioni obbligatorie, purché realizzate tramite condotte transfrontaliere, poste in essere nel  territorio di due o più Stati membri, e implicanti un danno complessivo di almeno 10 milioni di euro; le frodi nelle procedure d’appalto; il riciclaggio dei proventi che ne derivano; le condotte di corruzione attiva e passiva dei pubblici funzionari; l’appropriazione indebita dei fondi europei di cui si siano resi responsabili i medesimi soggetti.

 Informando la propria azione  al principio di obbligatorietà[72], l’EPPO indaga inoltre sulle condotte di partecipazione - dalla appartenenza alla direzione - a ogni sodalizio criminale il cui obiettivo principale consista nella  commissione delle frodi e degli altri “reati PIF” (art. 22, par. 2, Reg.), e a ogni altro reato comune indissolubilmente connesso a questi ultimi, purché in conformità dell’art. 25, par. 3, Reg. (art. 22, par. 3, Reg.). I requisiti  richiesti dalla previsione  riducono sensibilmente l’area  di tale «competenza accessoria»[73] del p.m. europeo, che potrà “conoscere” il reato connesso esclusivamente se  sanzionato nel massimo con una pena inferiore a quella di gravità massima irrogabile per il reato direttamente lesivo degli interessi finanziari[74]; in caso contrario, quando cioè il reato connesso sia punito più gravemente di quello cui è avvinto, il  Procuratore  europeo è tenuto a lasciare campo libero al collega dello Stato membro territorialmente competente (art. 25, par. 3, lett. a). Tuttavia, questa  deroga alla regola generale incontra essa stessa una eccezione quando il reato connesso,  benché meno grave, si riveli «strumentale alla commissione del reato rientrante nel campo di applicazione della competenza principale» (ultimo periodo della lett. a) art. 25, par. 3). Come chiarisce il considerando n. 56, tale relazione di strumentalità va ravvisata ogniqualvolta il reato sia  stato realizzato con l’obiettivo principale di creare le condizioni necessarie alla commissione del reato lesivo degli interessi finanziari dell’Unione, come, ad esempio, nel caso di un crimine strettamente finalizzato a procurare i mezzi materiali o giuridici per commettere il “reato PIF” o per assicurarsene il profitto o il prodotto[75].  

L’ulteriore obbligo di astensione della Procura europea ricorre, ai sensi dell’art.  25, par. 3, lett.  b)  Reg., «quando vi è motivo di presumere che il danno reale o potenziale  causato da un reato di cui all’art. 22, non sia superiore al danno reale o potenziale causato a un’altra vittima». Concretamente, nel momento in cui il p.m. di uno Stato partecipante,  intraprese le indagini, reputi sulla base di una prima disamina che il fatto di reato ‘investigato’ integri l’ipotesi di astensione obbligatoria prevista nella disposizione menzionata, deve darne subito comunicazione alla Procura europea, fornendo «come minimo, una descrizione dei fatti, compresa la valutazione del danno reale o potenziale, la possibile qualificazione giuridica e qualsiasi informazione disponibile riguardo alle potenziali vittime, agli indagati e a qualsiasi altra persona coinvolta» (art. 24, par. 2, nn. 3 e 4, Reg.). La segnalazione permette alla autorità sovranazionale che ne è destinataria,  la possibilità di operare un’autonoma valutazione dell’entità del danno reale o potenziale prodotto dalla ipotesi criminosa al centro delle investigazioni; nell’eventualità di parere difforme, ovvero di diversa e maggiore valutazione del danno arrecato alle “casse dell’Unione”,  la Procura europea esercita il diritto di avocazione del procedimento (art. 27 Reg.) e resta in attesa della trasmissione del fascicolo.

La comparazione da effettuare tra il danno provocato, rispettivamente, agli interessi finanziari dell’Unione e a quelli delle altre vittime, compresi gli Stati membri[76], non  è scevra da insidie: a parte essere forzosamente convogliata, almeno in prima battuta, entro il perimetro disegnato dagli incartamenti provenienti dalle autorità nazionali, risulta ancorata a concetti indeterminati come «danno potenziale» che «vi è motivo di presumere», che la rendono aleatoria e facile oggetto di contestazioni[77].

Come già per la deroga contemplata dalla lett. a), anche rispetto  all’operatività di quella appena esaminata, si frappongono due contro-eccezioni,  poiché,  nonostante  non siano gli interessi finanziari unitari a risultare maggiormente danneggiati, per la Procura viene comunque  meno l’obbligo di astenersi. La prima, stabilita dall’art. 25, par. 3, comma 2, Reg., conferma la competenza ad agire della Procura europea rispetto ai reati previsti dall’art. 3, par. 2, lett. a),  b) e d) della direttiva 2017/1371, come attuata in sede nazionale; dunque, uso di dichiarazioni o documenti falsi in materia di sovvenzioni dell’Unione (lett. a), di appalti  (lett. b)  e di risorse proprie del bilancio dell’Unione derivanti dall’IVA (lett. d)), ovvero le frodi transfrontaliere di valore superiore a 10 milioni di euro, Il criterio del maggior danno resta valido, invece, per la fattispecie disciplinata dalla lett. c) dell’art. 3, par. 2, direttiva PIF,  che punisce l’uso di dichiarazioni o documenti falsi per evadere risorse appartenenti al bilancio dell’Unione diverse dall’IVA, quindi, per lo più, i diritti doganali.

La seconda contro-deroga, ex art. 25, par. 4, Reg., riafferma la competenza della Procura europea al ricorrere di due situazioni: la prima ,  «qualora appaia che l’EPPO sia in una posizione migliore per svolgere indagini o esercitare l’azione penale». Opportunamente, il considerando n. 60 specifica il significato altrimenti sfuggente della formula, da intendere in termini di maggiore efficacia che l‘azione della magistratura inquirente europea è in grado di spiegare rispetto a quella nazionale. Il livello di efficacia va commisurato in base alle caratteristiche proprie dei reati da perseguire;  in particolare, quando essi abbiano natura e portata transnazionali o  vi siano coinvolte organizzazioni criminali o, ancora, possano implicare una grave minaccia per gli interessi finanziari dell’Unione o per la reputazione delle istituzioni dell’Unione o per la fiducia dei suoi cittadini.

La seconda e più lineare delle evenienze considerate si fonda, invece, sul consenso  allo svolgimento delle indagini e all’esercizio dell’azione penale a favore della Procura europea, che siano disposte a prestare le autorità nazionali competenti  dello Stato membro in cui si trova l’altra vittima del reato che lamenta un danno economico più grave rispetto a quello euro-unitario.

Ai sensi dell’art. 23 Reg. la competenza territoriale dell’accusa europea comprende i   reati  commessi in tutto o in parte nel territorio di uno o più Stati membri; i reati commessi da un cittadino di uno Stato membro, purché lo Stato membro sia competente per tali reati ove commessi al di fuori del suo territorio, o sono stati commessi  al di fuori dei confini nazionali di uno o più Stati membri   da una persona  che al momento del reato era soggetta allo statuto o alla legge applicabile e  lo Stato membro sia competente per tali reati se commessi al di fuori del territorio nazionale.

Conflitti sulla titolarità delle indagini e controllo degli atti della Procura europea.

La lettura del micro-sistema sul quale si fonda la ripartizione  tra i due livelli di autorità inquirenti che si affiancano nel perseguire le frodi al budget  unitario, getta le basi del concreto esercizio della competenza della Procura europea attraverso due articoli - il 22 e il 25 - «tra i più oscuri e  tortuosi di tutto il Regolamento di EPPO»[78]. Le caratteristiche del reticolato prescrittivo costruito intorno a un puzzle di regole ed eccezioni  e all’impiego di concetti  generici e sfuggenti, giustifica i  pronostici poco ottimistici sulle  occasioni di frizione, se non di “scontro” aperto, che potranno crearsi  tra Procure - europea e nazionali - in riferimento alla determinazione del magistrato legittimato a rivendicare la titolarità del procedimento. Né pare realistico confidare nello scambio di informazioni relative alle notitiae criminis potenzialmente conoscibili da EPPO o nelle reciproche consultazioni cui il  Regolamento (artt. 24 e 25) obbliga i capi delle Procure coinvolte, per propiziare decisioni condivise in materia: si tratta di pratiche di natura meramente concertativa, inidonee, come tali, a superare i profili di obiettiva incertezza legati al tenore delle previsioni menzionate. Del resto, anche lo strumento con cui il sistema garantisce  la corretta applicazione del diritto UE - la procedura di  rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia -  non costituisce “via di fuga” percorribile dalle autorità chiamate dall’art. 25, par. 6, Reg. a comporre gli eventuali contrasti tra  p.m. “antagonisti”;  identificandosi tali autorità con i soggetti incaricati della medesima questione in ambito interno,  in prevalenza, dunque,  i vertici degli uffici inquirenti nazionali[79], esse non sono assimilabili sotto il nomen «giurisdizione» ai sensi dell’art. 267 TFUE e non risultano, pertanto, legittimate a porre quesiti interpretativi in via pregiudiziale. Come lascia intendere la disciplina sul controllo giurisdizionale degli atti procedurali di EPPO, il Giudice del Lussemburgo potrà, invece, intervenire in un momento successivo ed esercitare una sorta di controllo ‘postumo’, qualora il p.m. abbia contestato  dinanzi a  un giudice la decisione che lo ha estromesso da una certa indagine, attribuendola al collega di altro Stato membro oppure alla Procura europea[80].  Si legge, infatti,  nell’art. 42, par.  2,  lett. c) Reg. che la Corte  è competente a pronunciarsi in via pregiudiziale  in merito alla interpretazione degli artt.  22 e 25 Reg. «relativamente a eventuali conflitti di competenza tra l‘EPPO e le autorità nazionali competenti»[81].  La  disposizione,  dopo aver “scardinato”, nel par. 1, il principio generale dell’ordinamento unitario che designa la Corte di Giustizia quale  giudice esclusivo del controllo di legittimità degli atti UE e radicato in capo agli organi giurisdizionali nazionali la  impugnabilità degli atti  di EPPO[82], in quello successivo lascia impregiudicate talune competenze conferite direttamente dal Trattato, tra cui, appunto, quella prevista dall’art. 267 TFUE.  

La  competenza esclusiva della Corte di Giustizia secondo la regola scolpita dall’art. 263 TFUE  “riaffiora”, altresi, in merito ai ricorsi sia contro alcuni atti della Procura europea che abbiano medesima natura di quelli disciplinati dall’art. 42, par. 1, Reg., sia avverso atti di carattere non procedurale[83]. Da ascrivere alla prima categoria, in forza dell’art. 42, par. 3, Reg. che deroga espressamente al criterio generale della competenza domestica, sono i ricorsi presentati contro i provvedimenti di archiviazione adottati ai sensi dell’art. 39, par. 1, Reg.,  purché contestati direttamente sulla base del diritto dell’Unione (art. 42, par. 3 Reg.)[84], ossia sulla base  di disposizioni self standing  del regolamento EPPO,  in quanto non bisognose per operare in concreto, né  di integrazione  da parte del diritto processuale interno, né di leggi nazionali di recepimento.

In conclusione

Dalla ricognizione effettuata, sia pure incentrata su alcuni settori soltanto della disciplina relativa alla Procura europea,  emerge un quadro d’insieme in grado di rappresentare la nota qualificante del nuovo organismo, ovvero il suo carattere ibrido, a metà tra una istituzione di tipo intergovernativo e un sistema unico di integrazione unitaria, da discende cui la complessità delle sue dinamiche operative e dei rapporti tra i protagonisti della inchiesta preliminare europea e con gli interlocutori esterni laddove previsti La costruzione del modello scaturente dalla combinazione di indagini europee e accertamenti nazionali, si è realizzata attraverso un assetto normativo che riflette fedelmente le difficoltà  incontrate nel delineare la forma di giurisdizione multilivello esaminata, al cui esercizio concorrono le autorità giudiziarie degli Stati aderenti, tenute a operare secondo il diritto dell’ordinamento di origine. ove non debba cedere il passo a quello europeo, secondo una intricato ‘gioco’ di reciproci rinvii. L’ulteriore segmentazione della competenza per materia tra ambito unitario e nazionale, da decifrare in base a norme dal tenore non sempre lineare, sulle quali un’eventuale pronuncia interpretativa della Corte di Giustizia, come detto, potrà fare chiarezza solo a indagini avanzate, reca in sé il rischio di frequenti e defatiganti contrasti tra uffici. Accade, dunque, che per quanto l’inquirente del Lussemburgo non sia ancora entrato in medias res  nell’attesa che gli adempimenti prodromici all’inizio delle attività istituzionali giungano a completo compimento[85], si auspicano già una serie di proposte de jure condendo per incidere sulla fonte regolamentare, con l’obiettivo di scioglierne i nodi più controversi. A parte quelli legati al tenore degli art. 22 e 25 Reg.,  delicati profili di criticità emergono con riferimento  alla natura non giurisdizionale degli organi statali incaricati di risolvere i contrasti tra pubblici ministeri, causa di intempestivo ricorso alla Corte di Giustizia, e ancora, alla definizione dei reati di competenza della Procura europea tramite rinvio alla “direttiva PIF”, con tutte le variabili connesse alla eventualità di parziali, errate o generiche trasposizioni da parte delle leggi statali di recepimento. D’altro canto, in un’ottica diversa, ma permeata dello stesso spirito, si confida che l’esercizio della funzione legislativa delegata dal Parlamento[86], possa condurre alla’introduzione di correttivi alla legge di delegazione[87], magari anche attraverso soluzioni innovative rispetto ai principi e criteri direttivi delegati, ammettendosi «l’eccesso di delega del Governo … quale “rimedio” per ripararne i difetti»[88].

A prescindere dagli assetti che troveranno accoglimento nella legislazione delegata, il cui termine - 2 febbraio 2021 - è prossimo a scadenza [89] e dalla loro sempre possibile perfettibilità tecnica, è difficile negare che il cammino della Procura europea proprio per la sua innovativa “architettura” si preannunci accidentato. Questa ragione specifica induce ad attribuire grande rilievo al futuro  “rodaggio” del sistema attraverso le prime esperienze applicative.  Infatti, la corretta esegesi delle norme  secondo canoni ermeneutici di consolidata tradizione, non influenzata da rivendicazioni di campanile, insieme a forme di  collaborazioni virtuose tra i molteplici  soggetti impegnati nell’esercizio dell’azione penale europea,  costituiscono presupposti fondamentali per affrontare l’impegnativo appuntamento dell’agenda unitaria ormai alle porte.

 

 

[1] S. Manacorda, Il P.M. europeo e le questioni aperte di diritto penale, in Dir. pen. proc., 2017, p. 662;  cosi anche L. Salazar, La Procura europea è finalmente realtà: what’s next?, in Eurojus.it, 20 novembre 2017, p. 2;  parla di «pietra miliare nello sviluppo del diritto europeo in generale», A. Venegoni, La legge di delegazione europea e i nuovi sviluppi del diritto penale dell’Unione europea nel sistema italiano,  in Il Penalista, 28 novembre 2019, p. 9.

[2] Il nuovo ufficio investigativo sovranazionale è stato introdotto con Regolamento (UE) 2017/1939, in GUUE L 283, adottato il 13 ottobre 2017 dal Consiglio dei Ministri della Giustizia del’Unione. Così come espressamente sancito  dall’art. 86, par. 1, TFUE, con previsioni col senno di poi, «provvidenziali» (V. Sciarabba, L’istituzione della Procura europea e la cooperazione rafforzata: nuove prospettive?, in www.europeanrights.eu, 31 maggio 2017, p. 14),  alla deliberazione dell’atto poté   giungersi accedendo alla procedura di cooperazione rafforzata di cui all’art. 20, par. 2, TUE. Lo speciale strumento,  richiesto da venti Stati membri tra cui l’Italia (cui si sono aggiunti  nel 2018 Malta e Paesi Bassi), ha costituito la via d’uscita all’empasse determinata dal mancato raggiungimento dell’unanimità sul testo in discussione, per la quale sarebbe occorsa l’adesione di almeno venticinque Stati membri. Danimarca, Regno Unito e Irlanda risultavano  escluse ab origine da tale computo, considerati i rispettivi protocolli d’eccezione sottoscritti in materia. Per i risvolti legati alla instaurazione dello speciale iter legislativo, cfr. M. Fidelbo, La cooperazione rafforzata come modalità d’istituzione della Procura europea, in Arch. pen., 2017, f. 3, p. 9 ss.; L. Salazar,  Habemus  EPP0 La lunga marcia della Procura europea, cit., p. 9 ss.;  V. Sciarabba, L’istituzione della Procura europea e la cooperazione rafforzata: nuove prospettive?, cit., p. 14 ss. La mancata partecipazione di Polonia, Ungheria e Svezia oltre ai Paesi  menzionati,  creeranno, di fatto, zone off limits per l’azione investigativa di EPPO, che costretta a  procedere “a macchia di leopardo”,  non potrà che risentirne sotto i profili della efficacia e incisività. Metteva in guardia dai rischi di una tale segmentazione, definendo «deprecabile» l’eventualità del ricorso alla cooperazione rafforzata  N. Parisi,  La Procura europea:  un tassello per lo spazio europeo di giustizia penale, I quaderni europei,  2013, n. 48,  p. 7. Con accenti diversi, S. Monici, La Procura europea prende vita a vent’anni dall’originaria proposta, in www.lalegislazionepenale.eu, 23 ottobre 2017, secondo cui «almeno sul piano meramente teorico non pare che il ricorso alla cooperazione rafforzata escluda “a monte” ogni beneficio: è senz’altro preferibile al totale abbandono del progetto che avrebbe condotto al mantenimento dello staus quo,  a patto, beninteso, che, anche se entro un ambito territoriale più circoscritto, si dimostri idoneo al soddisfacimento delle finalità perseguite, apportando un reale valore aggiunto agli strumenti vigenti».

[3]Se, per la dottrina penalistica dominante, l’individuazione del bilancio europeo come interesse protetto di categoria dei reati di competenza del futuro  Procuratore sovrastatuale, si conforma a un valore da cui dipendono il funzionamento e l’esistenza stessa delle istituzioni euro-unitarie,  un orientamento minoritario più recente ha espresso  persuasivi rilievi di segno contrario.  In tale prospettiva,  si è scritto  che  la sovraesposizione  della oggettività giuridica dei reati dell’area PIF - culminata nella «creazione del primo organismo di law  enforcment  sovranazionale a livello europeo … come se le frodi PIF … venissero a rappresentare un novello crimen lesae maiestatis» - si è affermata in spregio sia alla  gerarchia ‘tipica’ dei beni protetti  dallo Stato di diritto,  sia alla presenza di beni giuridici di rilevanza ‘umanistica’ riconducibili a settori comunque oggetto delle politiche UE, quali la lotta al traffico e allo sfruttamento di migranti,  così S. Manacorda,  Il P.M. europeo e le questioni aperte di diritto penale, cit., p. 663, al cui significativo contributo si rinvia  per ulteriori approfondimenti.  A favore di un ampliamento degli orizzonti della giustizia penale UE  dagli interessi economici a quelli « spirituali e politici enunciati nei trattati che ne costituiscono l’atto fondativo»,  anche S. Vinciguerra,  La proposta di direttiva dell’UE contro i reati di frode che ne ledono gli interessi finanziari,   in AA. VV.,  La nuova Procura europea, a cura di P. Ferrua - R. Gambini - M. Salvadori, Editoriale scientifica, Napoli, 2016, p. 105 ss.

[4]«Le reti consistono e si manifestano con intense relazioni orizzontali sulla base dell’adattamento

 reciproco, della fiducia interpersonale e dei valori condivisi. Questo avviene anche all’interno delle c.d.” reti giudiziarie” che, grazie a tale attività  di tipo “orizzontale”, contribuiscono  in maniera rilevante alla creazione di uno spazio di giustizia comune all’interno dell’Unione, che trascende, almeno in parte,  i confini nazionali», così  A. Venegoni,  OLAF, in Cooperazione giudiziaria penale,  a cura di A. Marandola,  Giuffré, Milano, 2018, p. 1108 s. A questa accezione “forte” di rete giudiziaria se ne contrappone una “debole”,  intesa  come semplice struttura di autorità che appartenendo a sistemi giuridici diversi, si limitano al mero scambio di informazioni, indipendentemente dall’uso che di esse verrà fatto e dalla loro eventuale utilizzabilità. Nell’ottica di un simile distinguo,  non solo  Olaf  ed  Eurojust  si collocano  entro una logica di cooperazione giudiziaria “forte”,  ma si  avviano col loro operato  verso il progressivo superamento delle  modalità di cooperazione “orizzontale” per intraprendere azioni di cooperazione “verticale”.  Una simile tendenza emersa sin qui come  velata linea evolutiva del diritto processuale penale europeo, si impone in termini  netti con l’Ufficio dell’european Prosecutor, la cui unità, pur nella struttura  decentrata,  ne intercetta il tratto distintivo. In questo senso, il nuovo organismo prende le distanze dal concetto di “rete”,  dando slancio decisivo al rafforzamento della istituenda area comune di giustizia penale europea.

[5]Ai sensi dell’art. 2, par. 3, Reg., gli interessi finanziari dell’Unione consistono «in tutte le entrate e le spese e i beni coperti o acquisiti oppure dovuti in virtù del bilancio dell’Unione e dei bilanci delle istituzioni, organi, uffici e agenzie stabiliti a norma dei trattati o dei bilanci da questi gestiti o controllati»;  in argomento,  A. Venegoni, La tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea, Key Editore,  Napoli, 2018;   Id., Il concetto di “interessi finanziari dell’Unione europea” e il diritto penale, in Cass. pen., 2018, p. 4382 ss. 

[6]L. Salazar,  Habemus  EPP0 La lunga marcia della Procura europea, cit., p. 2.

[7]Nel considerando n. 3 del Regolamento si legge che «attualmente le autorità giudiziarie penali nazionali non sempre svolgono indagini ed esercitano l’azione penale in misura sufficiente»; mentre, nel successivo  n. 12 si afferma che «l’obiettivo di combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione può, a motivo della sua portata e dei suoi effetti, essere conseguito meglio a livello di Unione. La situazione attuale in cui i reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione sono perseguiti penalmente solo su iniziativa delle autorità degli Stati membri, non sempre consente di conseguire tale obiettivo in misura sufficiente.  Poiché gli obiettivi del presente Regolamento … non possono essere conseguiti dai soli Stati membri a causa della disorganicità dell’azione penale nazionale  e possono dunque, a motivo della competenza dell’EPPO a perseguire tali reati, essere conseguiti meglio a livello di Unione, quest’ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà …».  

[8]Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e ai Parlamenti nazionali sul riesame della Proposta di regolamento del Consiglio istitutivo della Procura europea per quanto riguarda il principio di sussidiarietà a norma del protocollo n. 2  COM (2013) 851 final, 27 novembre 2013. In altra,  precedente, Comunicazione - COM (2013) 534 final, 17 luglio 2013 -  la Commissione quantificava al ribasso il valore delle sospette frodi nel triennio 2009-2012,  in una media di circa 500 milioni di euro annui.

[9]Precedono il nostro Paese  nell’esecrabile primato  Spagna,  Polonia  e Romania, rispettivamente, con 11209, 5107 e 4968 irregolarità rilevate in ciascun Paese.     

[10]Emblematico che nel medesimo report, il Direttore generale dell’Ufficio denunciando una generalizzata tendenza al rialzo delle frodi in danno dei fondi europei, manifesti già forti preoccupazioni per la salvaguardia del bilancio 2021 - 2027  e dell’enorme somma  stanziata  - un miliardo e ottocentomila euro - per favorire la ripresa dell’Unione dopo la pandemia da Covid 19.       

[11]Parla di «(insostenibile) inerzia delle autorità nazionali nel perseguimento» delle condotte di sottrazione dei fondi al bilancio UE, L. Pressacco,   Profili ordinamentali del Procuratore  europeo, in Cass. pen., 2018. p. 4402.

[12]Invero,  già  prima di questo momento, una serie di studi condotti sotto l’egida della Commissione, si erano cimentati con l’individuazione di  presidi a tutela dell’integrità delle finanze comunitarie, li elenca L. Salazar,  Habemus  EPPO La lunga marcia della Procura europea, cit. p. 4, nota 11. Il tema è stato oggetto  di approfondimenti anche sul versante scientifico, ex multis M. Bargis, Il pubblico ministero europeo nella prospettiva di un ordinamento europeo, in Riv. it. dir. proc. pen., 2004, p. 975 ss;  G. Grasso, Il Corpus juris: profili generali e prospettive di recepimento nel sistema delle fonti e delle competenze comunitarie, in Possibilità e limiti di un diritto penale dell’Unione europea, a cura di L. Picotti, Giuffré, Milano, 1999, p. 127 ss.;  B. Piattoli,  Cooperazione giudiziaria e pubblico ministero europeo, Giuffrè, Milano, 2002;  P. Tonini,  Il pubblico ministero europeo nel Corpus juris sulla repressione delle frodi comunitarie, in Riv. it. dir. pubbl. comunit., 1999, p. 3 ss.; M. Vaudano  - A. Venegoni, sub art. 86, in Codice dell’Unione europea operativo, a cura di C. Curti Giadino, EDS, Napoli, 2012, p. 83 ss.  

[13] Il riferimento è alla ricerca condotta sotto la direzione della Prof. ssa  Delmas-Marty.

[14]In lingua italiana, G. Grasso, Verso uno spazio giuridico europeo. Corpus juris contenente disposizioni penali per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea, Giuffré,  Milano, 1997.  Una versione del medesimo testo, nota come  “versione di Firenze”, fu presentata tre anni dopo dai Professori Delmas-Marty e Vervaele, cfr. G. Grasso - R. Sicurella, Il corpus juris  2000. Un modello di tutela penale dei beni giuridici comunitari, Milano, Giuffré, 2003. L’anno successivo,  il  Libro verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una Procura europea (COM  (2001), 715 def., 11 dicembre 2001), riprendeva, verificandone la fattibilità, le direttrici fondamentali del Corpus juris, v. E. Mezzetti, Quale giustizia penale per l’Europa? Il libro verde sulla tutela degli interessi finanziari e sulla creazione di un pubblico ministero europeo, in Cass. pen, 2002, p.  3953 ss..

[15]Per l’accurato  resoconto dei lavori,   cfr. L. Salazar,  Habemus  EPP0 La lunga marcia della Procura europea, cit., p. 13 ss.;V. Sciarabba, L’istituzione della Procura europea e la cooperazione rafforzata: nuove prospettive?, cit.,  p. 40 ss; A. Venegoni - M. Mini, I nodi irrisolti della Procura europea, in Giur. pen. web., 2017, n. 12, p. 4 ss. Con riferimento a singoli passaggi dei negoziati, v.  L. Camaldo, Work in progress sulla Procura europea: alcuni emendamenti proposti nella recente risoluzione del Parlamento europeo,  in  Cass. pen., 2014, p. 2696 ss.:  Id., La nuova fisionomia della Procura europea all’esito del semestre di presidenza italiana del Consiglio europeo, in Cass. pen., 2015, p. 804 ss.; M. Pisani, La creazione dell’ufficio del Procuratore europeo; lo stato nel negoziato in occasione di una conferenza  internazionale a Roma, in Cass. pen., 2015, p. 3309 ss.; L Pressacco,  La Corte di giustizia tra Procura europea e giurisdizioni nazionali, in Ind. pen., 2015, f. 3, p. 527 ss.    

[16]COM (2013), 534,  Bruxelles, 17 luglio 2013.  E’ noto che la proposta di Regolamento faceva  parte di un pacchetto legislativo di più ampio respiro, nel quale la Commissione inseriva anche  una Proposta di regolamento per la riforma di Eurojust e un’ulteriore Comunicazione per il miglioramento della governance dell’OLAF e il rafforzamento delle «garanzie procedurali  nel quadro delle indagini: approccio graduale di accompagnamento all’istituzione della Procura europea».  Per l’esame dei 75 articoli della proposta,  ex plurimis  T. Alesci, La procura europea per i reati lesivi di interessi finanziari: la proposta di regolamento tra luci e ombre, in Arch. pen., 2014, f.1, p.149; S. Allegrezza, Verso una procura europea per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione,  in  Dir. pen. cont., 31 ottobre 2013; A. Candi, Struttura, compiti, indipendenza e responsabilità del Pubblico Ministero europeo nella proposta della Commissione europea del 17 luglio 2013, in Dir. pen. cont,. 2014; G. Di Paolo - S. Marcolini, Verso l’istituzione di una Procura europea a protezione degli interessi finanziari dell’Unione: la proposta di regolamento COM (2013) 534 finalin Cass. pen., 2014, p. 360;  R. Kostoris, Pubblico ministero europeo e indagini nazionalizzate, in  Cass. pen., 2013, p. 4738; F. Spiezia, L’istituzione del Procuratore europeo nella proposta di regolamento della Commissione europea del 17 luglio 2013: quali nuovi assetti per lo Spazio europeo di Libertà, Sicurezza e Giustizia?, in Cass. pen., 2014, p. 1828 ss.; E. Squillaci,  In margine alla proposta di istituzione della Procura europea per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione, in  Arch. pen., 2014, f.1, p. 168, ss.; A. Venegoni, La proposta di regolamento per istituire la Procura europea: ragioni, problemi, prospettive,  in AA. VV.,  La nuova Procura europea, a cura di P. Ferrua - R. Gambini - M. Salvadori, Editoriale scientifica, Napoli, 2016, p. 81 ss.

[17]«La Procura centralizzata e “pesante” che emerge dal Regolamento 2017/1939, ha poco in comune, sia sul piano strutturale, che su quello funzionale con il modello originario di European Public Prosecutor», cosi E. Zanetti, La via italiana alla procura europea nella delega per l’implementazione del Regolamento (UE) 2017/1939, in Proc. pen, e giustizia, 2020, n, 1, p. 266.   

[18]E’ noto che con legge n. 117 del 4 ottobre 2019 - Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea - Legge di delegazione europea 2018, in Gazz. uff., 18 ottobre 2019, n. 245, il Parlamento ha incaricato il Governo dell’adozione entro nove mesi dalla entrata in vigore della delega - 2 novembre 2019 - di uno o più decreti legislativi per armonizzare la normativa interna alle disposizioni istitutive della Procura europea. I principi e i  criteri direttivi che delimitano le scelte del delegato interessano un versante ordinamentale e uno processuale, con specifico riferimento  alle seguenti aree tematiche: designazione dei candidati al ruolo di Procuratore europeo e di Procuratore delegato; competenze delle nuove figure istituzionali; coordinamento con i poteri degli organi appartenenti all’EPPO; poteri disciplinari della Procura europea; valutazioni di professionalità; obbligo di denuncia a EPPO; indagini transnazionali; impugnazioni; coordinamento con le norme regolamentari. Sul tema cfr. R. Belfiore,  L’adeguamento della normativa nazionale al Regolamento sulla Procura europea; il punto della situazione,  in  Sistema penale, 2020, f. n. 7, p. 165 ss.; A. Venegoni, La legge di delegazione europea e i nuovi sviluppi del diritto penale dell’UE  nel sistema italiano, in Il Penalista, 28 novembre 2019;   E. Zanetti, La via italiana alla procura europea nella delega per l’implementazione del Regolamento (UE) 2017/1939, cit., p. 264 ss.

[19]Benché mai nemmeno discussi, sono datati 1976  i primissimi,  embrionali, progetti di Trattato provenienti dalla Commissione per favorire l’adozione di una regolamentazione comune sulla tutela penale degli interessi finanziari dell’allora Comunità,  nel quadro di un sistema coerente di norme di contrasto delle frodi e della  corruzione dei funzionari comunitari, v. GUCE C 222, 22 settembre 1976, p. 2.

[20]«Unità di coordinamento per la lotta antifrode», istituita presso il Segretariato generale  della Commissione Europea.

[21]Artt.  K 1, n. 5  e 209 A TUE, trasfuso il secondo nell’art. 280 del successivo Trattato di Amsterdam, a sua volta ripreso con previsioni sostanzialmente  identiche dall’art. 325 TFUE, v. infra nota 19.

[22]La procedura legislativa è quella ordinaria che vede la Commissione europea nel ruolo di proponente, mentre al Consiglio e al Parlamento UE assegna il compito di discuterne e  approvarne le proposte. Gli atti tipici nei quali si esprime tale la potestà legislativa, sono i regolamenti che possiedono efficacia diretta;   le direttive, solitamente vincolanti solo nello scopo e bisognose di una legge nazionale di attuazione; infine, le raccomandazioni e i pareri. 

[23] Nel modello intergovernativo, le proposte sono discusse e approvate direttamente dal Consiglio, cioè dagli Stati, con un contributo di tipo solo partecipativo della  Commissione in sede di discussione. Gli strumenti legislativi emanati si identificano con le convezioni, prive di efficacia diretta.

[24] GUCE, C n. 316, 27 novembre 1995, p. 48 ss.

[25]L’accordo, accompagnato  nel successivo biennio  da tre protocolli, forniva definizioni comuni dei reati considerati  maggiormente  pericolosi per l’integrità delle finanze comunitarie, ovvero frode, corruzione e riciclaggio, che gli Stati firmatari  avrebbero dovuto sanzionare con pene effettive, proporzionate e dissuasive. La Convenzione armonizzava,  altresì, diversi aspetti del diritto penale, ugualmente necessari per un’azione di contrasto efficace, in particolare, la prescrizione, la responsabilità delle persone giuridiche e il principio del  ne bis in idem.  

[26] Ai sensi dell’art. 86, par. 1, TFUE,  sovrapponibile all’art. III 274 del Trattato costituzionale per l’Europa, decaduto a causa del mancato completamento dei processi di ratifica,  «per combattere  i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust».      

[27]Così F. Ruggieri, Guida minima alla lettura dei provvedimenti  UE e tutela dei diritti dell’indagato. “Road map” ed esegesi multiculturale, in Cass. pen., 2014,  p. 2686.

[28] F. Spiezia,  Gli scenari per l’istituzione del Procuratore europeo alla luce del Trattato di Lisbona e i rapporti con Eurojust, in  AA.VV., L’istituzione del Procuratore europeo e la tutela penale degli interessi finanziari  dell’Unione europea, a cura di L. Camaldo, Giappichelli, Torino, 2014, p. 135-136.

[29]La disposizione prevede che l’Unione e gli Stati membri combattono contro la frode e le altre attività illegali lesive degli interessi finanziari dell’UE,  mediante misure dissuasive e tali da permettere una protezione efficace ed equivalente a quella apprestata dagli ordinamenti nazionali per contrastare le frodi ai loro interessi finanziari.   

[30]In argomento, C. Amalfitano, La competenza penale dell’Unione europea dopo il Trattato di Lisbona, in  AA. VV., L’istituzione del Procuratore europeo e la tutela penale degli interessi finanziari dell’Unione europea, a cura di L. Camaldo, Giappichelli, Torino, 2014, p. 3 ss; G. Grasso, Il Corpus juris: profili generali e prospettive di recepimento nel sistema delle fonti e delle competenze comunitarie, cit., p. 127 ss; L. Picotti, Le basi giuridiche per l’introduzione di norme penali comuni relative ai reati oggetto della competenza della Procura europea, in AA.VV., Le sfide dell’attuazione di una procura europea: definizione di regole comuni e loro impatto sugli ordinamenti interni, a cura di G. Grasso - G. Illuminati - R. Sicurella - S. Allegrezza,  Giuffrè, Milano,  2013, p. 65 ss.; R. Sicurella, Diritto penale e competenze dell’Unione europea. Linee guida di un sistema integrato dei beni giuridici sopranazionali e dei beni giuridici di interesse comune, Giuffrè, Milano, 2005; C. Sotis, Il Trattato di Lisbona e le competenze penali dell’Unione europea, in Cass. pen., 2010, p. 1146 ss.

[31] I cosiddetti euro crimes  elencati nel successivo comma 2 del par. 1, sono: terrorismo, tratta degli esseri umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori, traffico illecito di stupefacenti e di armi, riciclaggio di denaro, corruzione, contraffazione di mezzi di pagamento, criminalità informatica e criminalità organizzata;  sul tema in generale, C. Amalfitano, La competenza penale dell’Unione europea dopo il Trattato di Lisbona, cit., p. 18 ss.

[32]Così, ancora, E. Traversa,   I tre principali aspetti istituzionali dell’attività della Procura europea (EPPO): legge applicabile, rimedi giurisdizionali e conflitti di competenza, cit., p. 5.

[33] L. Pressacco,  Profili ordinamentali del Procuratore  europeo, cit.,  p. 4399.

[34]Per approfondimenti, E. Traversa, I tre principali aspetti istituzionali dell’attività della Procura europea (EPPO): legge applicabile, rimedi giurisdizionali e conflitti di competenza, in Arch. pen., 2019, f. 3,  p. 33 ss.; L. Salazar.  Habemus  EPPLa lunga marcia della Procura europea, cit., p. 34 ss.

[35]Da segnalare che per quanto non esercitato, al Consiglio dei Ministri della Giustizia era stato comunque conferito (art. 86, par. 3, TFUE) l’ulteriore potere di stabilire sia lo statuto della Procura europea  che  le condizioni di esercizio delle sue funzioni; una facoltà di deroga, perciò, molto più ampia rispetto ai rigidi  limiti imposti alla competenza legislativa  ex art. 83, par. 2, TFUE.  

[36]E. Traversa, I tre principali aspetti istituzionali dell’attività della Procura europea (EPPO): legge applicabile, rimedi giurisdizionali e conflitti di competenza, cit., p. 6.

[37]Stabilisce l’art. 6 Reg. che «l’EPPO è indipendente. Nell’esercizio delle loro funzioni nel quadro del presente regolamento, il procuratore capo europeo, i sostituti del procuratore capo europeo, i procuratori europei,  i procuratori europei delegati … non sollecitano né accettano istruzioni da persone esterne all’EPPO, Stati membri dell’Unione europea, istituzioni, organi, uffici o agenzie dell’Unione. Gli Stati membri dell’Unione europea, le istituzioni, gli organi, gli uffici o le agenzie dell’Unione,  rispettano l’indipendenza dell’ EPPO e non cercano di influenzarla nell’assolvimento dei suoi compiti». Il perentorio proclama  sulla indipendenza  della Procura  perde  tuttavia di incisività  all’interno della stessa disposizione regolamentare. che, oltre a non contemplare  regole idonee a presidiarne l’effettività, addirittura, «codifica la situazione opposta, stabilendo che la Procura europea risponde delle sue attività al Parlamento, al Consiglio e alla Commissione», cui presenta anche  relazioni annuali, (art. 6, paragrafi 2 e 7),  diffusamente in argomento F. Falato,  L’azione penale verso le nuove misure d’indagine europee, in  Arch. pen., 2020, n. 3, p. 17 ss.

[38]La trasformazione dell’originaria configurazione verticistica in una di tipo  collegiale, maturata durante il semestre di presidenza ellenica del Consiglio, su impulso determinante di Francia e Germania, ha costituito «il passo decisivo verso una “mutazione genetica” della futura Procura europea, concretatasi nel modificare il suo DNA attraverso il progressivo innesto di un crescente collegamento  con il livello nazionale», L. Salazar.  Habemus  EPPLa lunga marcia della Procura europea, cit., p. 14.

[39] In attuazione di quanto previsto dall’art. 4, comma 3, lett. a)  legge di delegazione n. 119/2019,    l‘art. 2 dello schema  di decreto legislativo AG  204  all’esame del Parlamento,   il Consiglio superiore della Magistratura è l’autorità competente a selezionare i candidati all’incarico di Procuratore europeo.

[40]F. Falato, L’azione penale verso le nuove misure d’indagine europee, cit., p. 23.  

[41]A. Venegoni - M. Mini, I nodi irrisolti della nuova Procura europea, cit., p. 7.

[42] Anche della loro nomina si occupa l’organo di autogoverno della magistratura (artt. 4, comma 3, lett. c)  legge di delegazione n. 119/2019 e 5  schema  di decreto legislativo AG  204. 

[43] L, Pressacco, Profili ordinamentali del Procuratore  europeo, cit.,  p.  4407.

[44]Poiché il Regolamento nulla prevede con riferimento al limite massimo dei magistrati assegnatari dell’incarico di Procuratore europeo delegato, gli Stati aderenti sono liberi di determinarne il numero secondo le peculiarità dei rispettivi ordinamenti. Nel nostro Paese, sarà il titolare del ministero della Giustizia a  sottoscrivere l’accordo,  previo concerto con il C..S.M. con il Procuratore capo europeo circa il numero dei procuratori delegati, nonché la ripartizione funzionale e territoriale delle loro competenze (artt. 4, comma 3, lett. b)  legge di delegazione n. 119/2019 e 4  schema  di decreto legislativo AG  204).

[45]L. Camaldo, La creazione della Procura europea in uno spazio investigativo comune, in L’istituzione del Procuratore europeo e la tutela penale degli interessi finanziari dell’Unione europea, a cura di L. Camaldo, Giappichelli, Torino, 2014, p. IX.

[46]E. Traversa,  I tre principali aspetti istituzionali dell’attività della Procura europea (EPPO): legge applicabile, rimedi giurisdizionali e conflitti di competenza, cit., p. 9.

[47]Condivisibilmente critico sulla configurazione dell’EPPO come modello di azione senza giurisdizione  L. Pressacco,  La Corte di giustizia tra Procura europea e giurisdizioni nazionali, cit., p. 568, il quale osserva come l’azione penale europea si trovi, invece,  a fronteggiare nello stesso tempo due giurisdizioni - la Corte di Giustizia e le giurisdizioni penali nazionali - ciascuna delle quali non ne rappresenta la controparte esclusiva.

[48] R. Kostoris, Pubblico ministero europeo e indagini “nazionalizzate”, in Cass. pen., 2013, p. 4739.

[49] L. Pressacco ,  La Corte di giustizia tra Procura europea e giurisdizioni nazionali, cit. p. 529.

[50] Ai sensi dell’art. 86, par. 2, TFUE, la Procura europea esercita l’azione davanti agli organi giurisdizionali degli Stati membri, competenti dunque a celebrare il giudizio.

[51]«Le indagini e le azioni penali a nome dell’EPPO sono disciplinate dal presente regolamento. Il diritto nazionale si applica agli aspetti non disciplinati dal presente Regolamento. Salvo disposizione contraria del presente regolamento, il diritto nazionale applicabile è il diritto dello Stato membro il cui procuratore europeo delegato è incaricato del caso ai sensi dell’art. 13, par. 1. Qualora un aspetto sia disciplinato sia dal diritto nazionale che dal presente regolamento, prevale quest’ultimo».

[52]In argomento, B. Piattoli, Le notizie annotate nel Case Management System della Procura europea:  indagini transfrontaliere e formazione della prova, in A. Scalfati (a cura di), Pre-investigazioni (Espedienti e mezzi), Giappichelli, Torino, 2020, p. 170 ss.

[53]L’art. 33 Reg. prevede che «il Procuratore europeo delegato del caso può chiedere o disporre l’arresto o la detenzione preventiva dell’indagato o dell’imputato in conformità del diritto nazionale applicabile in casi nazionali analoghi». 

[54]Stabilisce l’art. 28 Reg. che le misure urgenti necessarie per garantire l’efficacia delle indagini sono richieste  alle autorità nazionali o direttamente adottate dal procuratore europeo delegato secondo il diritto processuale penale dello Stato membro o dei vari Stati membri in cui si svolgono le indagini.

[55]L’art. 51, par. 1, nel fissare l’ambito applicativo della Carta, stabilisce che le sue disposizioni «si applicano alle  istituzioni, organi, e organismi dell’Unione nel rispetto del principio di sussidiarietà, come pure agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione» 

[56]L. Pressacco, La Corte di giustizia tra Procura europea e giurisdizioni nazionali, cit.,   p. 559.

[57] E. Traversa, I tre principali aspetti istituzionali dell’attività della Procura europea (EPPO): legge applicabile, rimedi giurisdizionali e conflitti di competenza, cit., p. 16.

[58]E. Zanetti, La via italiana alla procura europea nella delega per l’implementazione del Regolamento (UE) 2017/1939, cit., 270.  Gli atti di indagine suscettibili di esperimento sono perquisizione;  produzione di  documenti e di dati informatici; sequestro dei mezzi o dei proventi del reato; intercettazioni; tracciamento di un oggetto mediante mezzi tecnici; congelamento di beni. E’ un  «ridotto arsenale» rispetto alla lista di ben 21 misure elencate dall’art. 21 dell’originaria Proposta della Commissione, L. Salazar.  Habemus  EPPLa lunga marcia della Procura europea, cit., p. 27.   

[59] E. Traversa, I tre principali aspetti istituzionali dell’attività della Procura europea (EPPO): legge applicabile, rimedi giurisdizionali e conflitti di competenza, cit.,  p. 17-18.

[60]I motivi riguardano la gravità del reato, con particolare riferimento alla circostanza che il danno finale  arrecato, al netto di un eventuale recupero di un importo corrispondente a tale danno, non sia rilevante; la volontà dell’imputato di riparare il danno causato dalla sua condotta illecita e la conformità all’uso della procedura con gli obiettivi generali stabiliti dl collegio dei procuratori europei in materia di applicazione delle procedure semplificate di esercizio dell’azione penale.

[61]«Il procuratore europeo delegato dovrà applicare unicamente criteri quantitativi (il livello delle sanzioni e/o il numero delle infrazioni), o unicamente qualitativi (la natura dei reati, lo status  degli imputati, l’importanza degli atti preparatori, l’estensione dell’eventuale organizzazione criminale alla quale è riconducibile il complesso delle frodi ai danni del bilancio dell’Unione) o un mix di entrambi i tipi di parametri?», cfr.  E. Traversa, I tre principali aspetti istituzionali dell’attività della Procura europea (EPPO): legge applicabile, rimedi giurisdizionali e conflitti di competenza, cit.,  p. 11-12.

[62] Artt. 12, 13 e 14 Proposta  COM (2013) 534 final,  2013/0255 (APP).

[63] E. Traversa,   I tre principali aspetti istituzionali dell’attività della Procura europea (EPPO): legge applicabile, rimedi giurisdizionali e conflitti di competenza, cit.,  p. 46.

[64] Testualmente il considerando  n. 13  del Regolamento.

[65] Sulla scorta dell’art. 83, par. 2, TFUE, il Consiglio dei ministri e il Parlamento europeo hanno approvato in via definitiva, nella seduta del 5 luglio 2017, la direttiva 2017/1371 sulla «lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale», in  GUUE  L 198/29, 2017/07/28, che  dal 6 luglio 2019 e per i soli 26 Stati membri aderenti all’organo della procura europea ha sostituito l’omonima convenzione del ’95, dalla quale ha mutuato i “classici” reati che colpiscono gli interessi finanziari UE, ovvero frode, corruzione e riciclaggio;  in dottrina, M. Aranci, La direttiva UE 2017/1371 del 5 luglio 2017: la protezione degli interessi finanziari UE mediante il diritto penale, in  Eurojus8 ottobre 2017; E. Basile, Brevi note sulla nuova direttiva PIF,  in Dir. pen. cont., 2017, f. n. 12, p. 66;  F. La Vattiata, La nuova direttiva PIF. Riflessioni in tema di responsabilità da reato  degli enti giuridici, gruppi societari e reati tributari, in Giur. pen. web., 2019, n. 9, p. 1 ss.; N. Parisi, Chiari e scuri nella direttiva relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione, in Giur. pen. web, 2017, n. 9, p. 1 ss.;  A. Venegoni, Il difficile cammino della proposta di direttiva per la protezione degli interessi finanziari dell’Unione europea attraverso la legge penale (cd. direttiva PIF: il problema della base legale, in Cass. pen., 2015, p. 2442 ss;  Id., La direttiva PIF: un ulteriore passo nel processo di sviluppo del diritto penale europeo o un’occasione persa?. in Il Penalista, 27 luglio 2017; S. Vinciguerra, La proposta di direttiva dell’UE contro i reati di frode che ne ledono gli interessi finanziari, in  AA. VV.,  La nuova Procura europea, a cura di P. Ferrua - R. Gambini - M. Salvadori, Editoriale scientifica, Napoli, 2016, p. 105 ss.

[66]  Il nostro ordinamento si è attivato per l’adeguamento del sistema interno con   decreto legislativo 14 luglio 2020, n. 75,  in Gazz. uff., 15 luglio 2020, n. 177, cfr. A. Venegoni, Prime riflessioni sulla attuazione della direttiva PIF, in  Il Penalista, 16 luglio 2020.

[67]Ai sensi dell’art. 86, par. 2, Reg. «la Procura europea è competente per individuare, perseguire e rinviare a giudizio …  gli autori dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione definiti dal Regolamento previsto nel par. 1 …».

[68] La tipologia di fonte normativa si riverbera anche sul grado di determinatezza  delle fattispecie descritte: se la direttiva lascia più ampi margini di adattamento in sede attuativa per agevolare l’opera di adeguamento dei legislatori nazionali al sistema penale interno,  il regolamento, viceversa, data  la  sua applicabilità self-standing, deve approntare fattispecie  compiutamente dettagliate, cfr. S. Vinciguerra, La  proposta di direttiva dell’UE contro i reati di frode che ne ledono gli interessi finanziari, cit., p. 71-72.

 

[69] In questo modo, vanno a integrare lo Statuto costitutivo della Procura europea nella disciplina di  settori di assoluta centralità  oltre al diritto degli Stati membri,  anche le direttive cosi come attuate dal diritto nazionale.  A parte la disposizione menzionata,  anche  l’art. 41, par. 2,  Reg. rimanda a quanto disposto dalle leggi nazionali di recepimento per specificare l’area dei diritti fondamentali riconosciuti a indagati e imputati. Dunque, come già accaduto nell’esperienza della Banca centrale europea che, ai sensi del Regolamento n. 1024 del 2013, esercitava funzioni di vigilanza sugli enti creditizi anche sulla base di leggi attuative di direttive, il legislatore di Bruxelles  sottopone  nuovamente gli atti di una autorità unitaria non solo alle norme europee, ma anche alle disposizioni di leggi nazionali, nella misura in cui tali disposizioni costituiscono attuazione di direttive dell’Unione, cfr. E. Traversa,  I tre principali aspetti istituzionali dell’attività della Procura europea (EPPO): legge applicabile, rimedi giurisdizionali e conflitti di competenza, cit., p. 21.

[70] E. Traversa,  I tre principali aspetti istituzionali dell’attività della Procura europea (EPPO): legge applicabile, rimedi giurisdizionali e conflitti di competenza, cit., p. 22, al quale si rinvia per la disamina delle difficoltà legate alla individuazione delle norme nazionali che costituiscono recepimento della  direttive.

[71] Da un lato, la Procura europea può conoscere soltanto le frodi IVA realizzate con condotte dolose  connesse al territorio di due o più Stati membri, implicanti un danno complessivo pari ad almeno 10 milioni di euro; dall’altro, è competente in relazione alle condotte di partecipazione a una organizzazione criminale che si attivi per commettere uno dei reati PIF e a ogni altro reato indissolubilmente connesso a questi ultimi, cfr. S. Ruggeri, Indagini e azione penale nei procedimenti di competenza della nuova procura europea, in Proc. pen. giust., 2018, f. 3, p. 15.

[72] Considerando  n. 66 della motivazione del Regolamento.

[73] Titolo della corrispondente disposizione (art. 13) della Proposta di Regolamento.

[74] Grazie alla meno macchinosa formulazione del considerando n. 55,  rientrano nella  competenza della Procura europea «i reati che siano  indissolubilmente connessi e il reato che lede gli interessi finanziari dell’Unione sia prevalente in termini di gravità del reato in causa quale rispecchiata nella massima sanzione suscettibile di essere irrogata».   

[75] Si pensi a «un furto aggravato di mezzi di trasporto al fine di introdurre merci di contrabbando nel territorio doganale dell’Unione, in evasione di dazi doganali e di IVA alla importazione, entrambe risorse proprie del bilancio dell’Unione», E. Traversa, I tre principali aspetti istituzionali dell’attività della Procura europea (EPPO): legge applicabile, rimedi giurisdizionali e conflitti di competenza, cit., p. 49.

[76]L’«altra vittima» evocata nella disposizione può identificarsi anche con uno Stato membro, eventualità che si verifica ogniqualvolta  ricorrano progetti  in co-finanziamento della Commissione e di una autorità nazionale, 

[77] E. Traversa, I tre principali aspetti istituzionali dell’attività della Procura europea (EPPO): legge applicabile, rimedi giurisdizionali e conflitti di competenza, cit., p. 50.

[78] E. Traversa,  I tre principali aspetti istituzionali dell’attività della Procura europea (EPPO): legge applicabile, rimedi giurisdizionali e conflitti di competenza, cit., p. 59.

[79]L’art. 16   schema  di decreto legislativo AG  204, in attuazione del criterio di delega  di cui all’art. 4, comma 3, lett. r)  legge di delegazione n. 119/2019, indica nel Procuratore generale presso la Corte di Cassazione l’autorità che decide sulla attribuzione delle competenze per l’esercizio dell’azione penale in caso di contrasti tra EPPO e procure nazionali, per la cui soluzione sarà applicabile in quanto compatibili la disciplina ex artt. 54, 54 bis, ter e quater del codice di rito.    

[80] E. Traversa,  I tre principali aspetti istituzionali dell’attività della Procura europea (EPPO): legge applicabile, rimedi giurisdizionali e conflitti di competenza, cit., p. 63 ss., al quale si rinvia per i possibili scenari conseguenti alla pronuncia interpretativa della Corte di Giustizia; A. Barletta, Pubblico Ministero Europeo:  il nodo della competenza e le sfide per il diritto di difesa, in Giur. pen. web, 2020, n. 12, p.5 ss.   

[81] L’aver ribadito da parte del legislatore europeo la possibilità per le giurisdizioni degli Stati membri di  porre questioni pregiudiziali di validità e interpretative, sottintende verosimilmente la volontà di incentivare il ricorso dei giudici nazionali alla procedura pregiudiziale quale «unico rimedio al reale pericolo dello svilupparsi di ventidue giurisprudenze nazionali divergenti, aventi ad oggetto le medesime categorie di atti della Procura europea, in primis le misure investigative di cui all’art. 30 Reg.», E. Traversa,  I tre principali aspetti istituzionali dell’attività della Procura europea (EPPO): legge applicabile, rimedi giurisdizionali e conflitti di competenza, cit., p. 42;  L. Salazar,  Habemus  EPP0 La lunga marcia della Procura europea, cit., p. 35.

[82] Gli atti procedurali produttivi di effetti giuridici  nei confronti dell’indagato, della  vittima e degli altri soggetti  titolari di diritti suscettibili di esserne pregiudicati, cui si riferisce la disposizione, sono quelli che precedono l’imputazione, quali ad esempio le misure investigative disciplinate dall’art. 30 Reg. e, più in generale, come può desumersi dal considerando n. 89,  tutte le decisioni adottate dalla Procura europea nell’esercizio delle sue funzioni volte a svolgere indagini,  esercitare l’azione penale o portare i casi in giudizio.

[83] Gli atti non procedurali  assoggettati anch’essi al controllo di legittimità della Corte di Giustizia, si identificano con decisioni di tipo amministrativo, concernenti, ad esempio, il trattamento dei dati personali; il diritto di accesso del pubblico ai documenti di EPPO, salvi i  fascicoli dei procedimenti; ancora, la rimozione dei procuratori europei delegati.

[84]Si tratta dello stesso  requisito richiesto dall’art. 42,  par. 2, lett. a) Reg. a proposito delle questioni pregiudiziali di validità riguardanti gli atti procedurali della Procura europea.  

[85]Il Procuratore Capo e i Procuratori europei centrali, uno per ciascuno dei ventidue Stati membri aderenti,   nominati nel luglio 2019 il primo  nello stesso mese dell’anno successivo i secondi,  sono stati individuati  in base alla disciplina transitoria contenuta nella legge di delegazione n. 117/2019 applicabile sino all’entrata in vigore dei provvedimenti attuativi.  Come comunicato dalla Corte di Giustizia nel settembre scorso, i magistrati  designati si sono ufficialmente insediati impegnandosi con giuramento solenne a osservare gli obblighi derivanti dal loro mandato.

[86] V. retro,  nota  18.

[87] Cosi diffusamente  F. Falato, L’azione penale verso le nuove misure d’indagine europee, cit. p. 26 ss., che parla di «incoerenza costituzionale della legge delega».

[88]  Ancora F. Falato, L’azione penale verso le nuove misure d’indagine europee, cit., p. 86.

[89] L’originario termine di esercizio per la delega  fissato al 2 agosto 2020, è stato prorogato  di tre mesi, a causa dello stato di emergenza pandemico (legge 24 aprile 2020, n. 27 , in Gazz. uff.,  29 aprile 2020, n. 110, Suppl. ord. n. 16). E’ poi  intervenuto un   ulteriore slittamento di novanta giorni per consentire alle competenti commissioni parlamentari, cui lo schema di decreto legislativo è stato trasmesso il 2 novembre 2020, di esprimere il loro parere e al Governo di tenerne conto, ai sensi dell’art Art. 31 comma 3, legge 24 . n.  234 in Gazz. uff., 4 gennaio 2013, n. 3. A


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