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Procedimento penale ed intelligence: poche regole tra prevenzione e cooperazione

di Concetta Bottino, Dottoranda in “Law and cognitive neuroscience” - Università degli Studi Niccolò Cusano

Il terrorismo e le minacce cibernetiche richiedono una sempre più considerevole interazione tra giustizia penale e intelligence.

Questa osmosi ha determinato l’arretramento della soglia del procedimento penale e la creazione di organismi comuni di indagine.

L’esigenza di rendere più snella ed efficiente la collaborazione e il coordinamento investigativo ha spinto il legislatore europeo prima, e quello nazionale poi, ad intervenire, con scelte non sempre armoniche e lineari.

La ricerca ha l’intento di delineare lo stato dell’arte e di abbozzare possibili criticità, in ragione della mancanza di una normativa adeguata alla realtà investigativa prodotta dal contrasto ai pericoli odierni.

Parole chiave: coordinamento investigativo - indagini - squadre investigative comuni - utilizzabilità.

Criminal justice and intelligence: few rules between prevention and cooperation

Terrorism and cyber threats require increasingly considerable interaction between criminal justice and intelligence.

This osmosis has led to a lowering of the threshold of criminal proceedings and the creation of common investigation bodies.

The need to make collaboration and coordination more streamlined and efficient has prompted first the European legislator, and then the national one, to intervene, with choices that are not always harmonious and linear.

The purpose of this research is to outline the state of the art and to sketch some foreseeable criticalities, due to the lack of adequate legislation for the investigative reality produced by the contrast to today’s dangers.

Sommario:

1. Premessa - 2. Un nuovo concetto di “prevenzione” - 3. Nuova linfa alla cooperazione: la scelta delle squadre comuni. Il quadro normativo - 4. Segue. I problemi applicativi. L’utilizzabilità degli atti di indagini - 5. Segue. I problemi applicativi. L’utilizzabilità delle informazioni investigative - 6. Brevi conclusioni - NOTE


1. Premessa

La ricerca, l’elaborazione e l’analisi di informazioni utili alla difesa dello Stato o a strategie offensive hanno radici risalenti: in tale contesto, il tempo ha determinato il transito da un’attività definibile di “spionaggio”, totalmente pre-investigativa e de-normativizzata, ad altra che ha progressivamente assunto la forma di una componente necessaria del sistema-Stato e di referente irrinunciabile del potere politico in tema di sicurezza nazionale, nel rispetto tuttavia dei principi democratici fondativi della Costituzione. Non è quindi difficile individuare come, in concreto, l’obiettivo fisiologico dell’attività di intelligence sia la difesa militare dello Stato, la sua indipendenza rispetto ad altri soggetti internazionali e la salvaguardia delle istituzioni poste dalla Costituzione a fondamento della Repubblica. La profonda distinzione tra l’attività di intelligence e quella investigativa è perciò definibile su base teleologica e su un profilo di competenza: i servizi di informazione e sicurezza sono inseriti nella struttura del potere esecutivo al fine di garantire una risposta tecnica alle necessità informative del Governo, mentre le autorità inquirenti (polizia giudiziaria e magistratura) sono espressione dell’autonomo potere giudiziario volto alla prevenzione ed alla repressione dei reati. In questa prospettiva, l’intelligence costituisce lo [continua ..]

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2. Un nuovo concetto di “prevenzione”

Proviamo a fare chiarezza sui punti certi della sfida cui si è chiamati. È opportuno, preliminarmente, sconfessare un possibile equivoco concettuale che il binomio “funzione preventiva” può ingenerare. Con esso invero si vuole far riferimento alla complessa attività di raccolta e gestione di informazioni, anche detta intelligence, e non, come invece spesso accade, alle misure di prevenzione, con riferimento alle quali è ormai annoso il dibattito circa il concetto di pericolosità e la difficoltà di effettuare una prognosi giudiziale priva di riferimenti astratti e, al contempo, immune da discrezionalità [9]. Il tema non ha neppure ad oggetto l’attività pre-procedimentale, disciplinata dall’art. 330 c.p.p., preordinata alla ricerca della notizia di reato, attività propria del pubblico ministero e della polizia giudiziaria, ex artt. 326, 55, 348 c.p.p. [10]. La fase attenzionare può definirsi come un frammento procedurale di tipo misto, che ingloba due sistemi differenti, ispirati a finalità e logiche distinte, i cui punti di contatto sono però in continua crescita: il procedimento penale e l’intelligence. Volendo cercare un aggancio normativo capace di dare una collocazione a tale momento e comprenderne i profili in rapporto soprattutto al procedimento penale (angolo visuale privilegiato di queste riflessioni), si potrebbe pensare a quel [continua ..]

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3. Nuova linfa alla cooperazione: la scelta delle squadre comuni. Il quadro normativo

La collaborazione e il coordinamento delle funzioni giudiziarie e di intelligence è da sempre, e oggi ancor di più, un’esigenza per il mantenimento della sicurezza nazionale e internazionale. Nel contesto attuale, caratterizzato da una ‘minaccia liquida’, dalla crescente attenzione ai confini mobili tra sicurezza e libertà, la delicatezza degli interessi in gioco richiede una leale collaborazione tra le istituzioni dello Stato. Si è detto però come il processo penale sia uno strumento conoscitivo tendenzialmente impermeabile alle informazioni acquisite al di fuori di esso. Ciò posto, v’è da chiedersi mediante quali modalità e attraverso quali strumenti giuridici si possono acquisire tutte le informazioni utili alle indagini. Occorre cioè analizzare quali mezzi l’ordinamento prevede per salvaguardare il buon esito delle indagini [31]. In questa chiave, il d.lg. 15 febbraio 2016, n. 34, ha introdotto nel nostro ordinamento, sebbene con notevole ritardo [32], la disciplina regolatrice delle squadre investigative comuni (SIC), dando attuazione alla decisione quadro 2002/465/GAI del 13 giugno 2002 [33]. La costituzione delle squadre investigative comuni (joint investigation teams) rappresenta una forma di assistenza operativa di tipo “non rogatoriale”, finalizzata all’accertamento e alla repressione di fenomeni criminosi che coinvolgono l’ambito [continua ..]

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4. Segue. I problemi applicativi. L’utilizzabilità degli atti di indagini

Per la verità in questo assetto normativo teso ad una maggiore efficienza, continua a mancare uniformità. Quanto ad utilizzabilità processuale, nel nostro ordinamento, degli atti di indagine compiuti all’este­ro dai membri della squadra investigativa comune, punto di partenza è la scelta del legislatore europeo di adottare il principio della lex loci (art. 1, comma 3, della decisione quadro 2002/465/GAI); principio fatto proprio anche dal legislatore italiano, che all’art. 6, comma 1, d.lgs. n. 34/2016, prevede che “la squadra investigativa comune opera sul territorio dello Stato in conformità alla legge italiana”. Ne discende che - quantomeno per gli atti di indagine compiuti in Italia - non dovrebbero porsi problemi di utilizzabilità nel nostro ordinamento. Più incerto appare il destino degli atti di indagine compiuti all’estero dai membri della squadra: all’art. 6, comma 2, si prevede che i verbali degli atti irripetibili possano entrare nel fascicolo del dibattimento ai sensi dell’art. 431 c.p.p. Il che conferisce particolare efficacia dimostrativa agli atti di indagine compiuti oltre confine. La regola ha valenza generale e si riferisce tanto agli atti eseguiti sul territorio dello Stato quanto agli atti compiuti all’estero, purché la si circoscriva ai soli atti ab origine insuscettibili di reiterazione [41]. Questa precisazione assume particolare rilievo [continua ..]

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5. Segue. I problemi applicativi. L’utilizzabilità delle informazioni investigative

Altro aspetto poco armonico è quello relativo alle informazioni investigative. Il legislatore ha affrontato il tema con marcato pragmatismo. Approccio discutibile, che ha tutta l’aria di eludere il problema senza risolverlo. Negli artt. 4-6 del d.lgs. in esame si prevede, in linea con quanto stabilito dall’art. 1, par. 10, della decisione quadro, un regime di limitata utilizzabilità delle informazioni investigative legittimamente ottenute dai componenti della squadra durante la partecipazione alle attività e non altrimenti disponibili («reperibili», secondo la formulazione letterale dell’art. 6, comma 4, del decreto attuativo) per le autorità competenti dello Stato membro sul cui territorio sono state assunte. A tale riguardo vengono anzitutto in rilievo le finalità pattuite in sede di redazione dell’accordo costitutivo (lett. a) e la possibilità di utilizzare le medesime informazioni allo scopo di individuare, indagare e perseguire altri reati (lett. b), a condizione che vi sia il consenso dello Stato membro interessato, il quale tuttavia può rifiutarlo solo qualora ciò possa pregiudicare le indagini da esso stesso condotte, ovvero nell’ipotesi in cui possa rifiutare l’assistenza giudiziaria proprio ai fini di tale uso. È inoltre possibile fare uso delle informazioni ottenute dalla squadra per scongiurare una minaccia immediata e grave alla sicurezza pubblica [continua ..]

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6. Brevi conclusioni

Le considerazioni formulate conducono verso alcune riflessioni. Che segreto e legalità siano scomodi amanti è un pensiero diffuso. La realtà è che legalità e segreto sono temi complessi [57], e i risvolti del loro reciproco bilanciamento sono temi essenziali del rinnovato rapporto tra procedimento penale e intelligence. Ai servizi segreti sono affidati compiti specifici: consigliare i Governi, prevedere e prevenire le minacce salvaguardando gli interessi degli Stati e dei suoi cittadini. Nel farlo, gli ordinamenti gli riconoscono attribuzioni particolari: ampi poteri investigativi e di raccolta informativa capaci di superare gli ordinari privilegi di riservatezza, l’assoluta segretezza della propria organizzazione e delle modalità con le quali operano. È l’interazione delle due compagini, processo penale e intelligence a destare problemi. Problemi che pare difficile da sradicare perché corrispondenti, da sempre, a logiche diverse; negli ordinamenti democratici, che postulano l’esercizio del potere pubblico in pubblico [58], la trasparenza è la regola, il segreto l’eccezione, mentre l’intelligence opera osservando la regola del segreto, e poiché non può istituzionalmente rendere manifesto ciò che fa e come lo fa, la sua attività necessariamente sfugge ad un pieno controllo di legalità fondato su regole e procedure che la legge [continua ..]

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NOTE

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